[폴리뉴스 안병용 기자] 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)가 30년 만에 출범했다. 1987년 헌법 체제 한계에 대한 지적의 목소리가 연거푸 나오고 있는 가운데 중차대한 개헌 임무를 맡은 개헌특위 위원장은 판사 출신인 이주영(5선‧경남 창원시마산합포구) 새누리당 의원이다. 여야 의원 36명으로 구성된 개헌특위를 이끌고 있는 이주영 위원장은 정치권의 대표적인 개헌론자이다.

20대 국회 출범과 동시에 역시 ‘개헌론자’인 정세균 국회의장이 개헌 논의에 대한 물꼬를 틀면서 ‘대선 전 개헌’은 정치권의 초미의 관심사가 될 수밖에 없었다. 특히 최근 ‘최순실 국정농단 사태’는 대통령에 대한 권력집중의 폐해를 그대로 드러냈다는 점에서 정치권의 개헌 논의 시계를 더욱 빨라지게 하고 있다. 헌법재판소의 박근혜 대통령 탄핵안 심판 결정에 인용 가능성이 높다는 전망이 나오면서 오는 3월 내지 4월의 조기 대선 가능성도 커지고 있는 만큼 ‘대선 전 개헌’ 여부에도 관심이 쏠린다.

정치권의 개헌 논의는 권력구조 개편에 초점이 모아진다. 제왕적 대통령제로 불리는 현행 대통령제를 분권형 대통령제 또는 의원 내각제로 바꾸자는 목소리가 크다. 대체로 ‘대통령 권한 분산’에는 국회의원 대다수가 동의하고 있다. 세부적으로는 각 정당과 의원들이 선호하는 제도의 다양성 탓에 합의 과정이 필요한 상태다. 현행 대통령 5년 단임제를 대체할 권력구조로는 이원집정부제 및 대통령제 6년 단임제, 4년 중임제 등이 거론된다.      

이런 가운데 이주영 위원장은 지난 16일 국회 의원회관에서 <폴리뉴스> 김능구 대표와의 ‘정국진단’ 인터뷰에서 ‘대통령 직선 내각제’를 언급했다. 일종의 분권형 대통령제로 내각제 식의 정부를 운영하는 대신 대통령을 독일처럼 간접 선거로 뽑지 않고 국민이 직선으로 뽑는다는 것이다.

이 위원장은 대통령 직선 내각제에 대해 “대통령은 국민이 직접 뽑고, 내각은 국회가 내각 수반 역할을 할 총리를 선출하는 것”이라면서 “모든 행정의 책임은 내각에 지우게 하고 대통령은 기능적으로 내각이 독선적으로 운영되는 점에 대해 견제할 수 있도록 국회 해산권이나 법률안 거부권, 사면권을 주는 형태”라고 설명했다. 그는 “헌법 전문가 또는 개헌 운동을 벌이고 있는 보수 진보를 넘어서는 운동 시민사회단체는 대통령 직선 내각제로 의견이 모아지는 것 같다”고 덧붙였다.

이 위원장은 시기‧시간적 문제 등 다양한 어려움이 예상되는 가운데서도 일단 ‘대선 전 개헌’에만 집중하겠다고 했다. 그는 “개헌 이슈가 나올 때 마다 대선주자들이 개헌 약속을 했으나 모두 공수표 날렸다”며 최우선적으로 개헌을 이뤄내고 대선을 치르는 것에 모든 노력을 다하겠다는 뜻을 거듭 강조했다.

이 위원장은 “대통령 권력이 남용되지 않고, 적절히 견제되면서 적정‧적법하게 행사될 수 있도록 하는 장치가 이제는 꼭 필요하다”면서 “이번에는 꼭 개헌을 성공시켜야 국민 기대에 부응하는 것이고, 국민에게 희망을 심어 줄 수 있다”고 말했다.

다음은 이주영 위원장과의 인터뷰 전문.

▲ 국회 개헌 특위가 30년 만에 가동됐다. 개헌 논의를 이끌어 온 분으로서 감회가 새로울 것 같다.

- 개헌 특위가 구성됐으니, 개헌 가능성이 높아졌다. 잘 될 것으로 본다.

▲ 개헌이 내용상으로도 그렇지만 시기 때문에 말이 많다. 준비할 시간이 별로 없다는 것이다. 한편으로는 그동안 준비를 많이 했기 때문에 문제가 없다는 얘기도 있다. 이 위원장의 준비 정도는 어떤가.

- 제도의 장‧단점이나 우리나라의 적합성 등에서 연구는 많이 돼 있다고 봐야 된다. 선택의 결단만 잘하면 시간이 많이 걸리는 일은 아니라고 본다.

▲ 헌법 전문가나 정치학자 등의 연구와 논의는 거의 다 정리 돼 있다고 봐도 되나.

- 그렇다. 잘 정리 돼 있고, 개헌을 추진하는 시민 사회도 있다. 예를 들면 대화문화아카데미(옛 크리스찬 아카데미), 개헌국민주권회의 이런 곳들은 보수와 진보를 다 넘어서 있는 시민 사회단체라고 볼 수 있다. 오랫동안 논의를 거쳐 개헌안까지 내놓은 곳이다. 또 지방분권 개헌을 반영해야 된다고 하는 국민운동을 해온 개헌 추진 단체들도 오랫동안 논의를 거쳐 개헌안들을 내놨다. 따라서 선택하는 결단만 하면 된다고 보기 때문에, 시간이 오래 걸릴 일은 아니라고 본다. 의지와 결단의 문제다.

▲ 기본권이나 지방 분권 등의 문제들도 서로 협의하고 결단해야겠지만, 결국 권력구조 개편은 입장이 서로 다르다는 문제가 있다. 준비는 다 돼 있다고 하더라도 입장이 합의가 되기까지는 시간이 걸릴 수밖에 없다는 의견들이 있다.

- 합의가 가장 중요하다. 다만 지금까지 논의가 되어 온 과정들을 살펴보면 소위 이념적인 지평들을 넘어서서 국가 발전, 그리고 국민 삶의 행복 증진 차원에서는 어느 정도 합의가 돼 있다. 지난 국회의장 산하의 헌법자문위원회에서는 각 정당에서 추천한 전문가들이 논의를 상당히 오랫동안 해 개헌안을 만들어냈고, 또 앞서 언급한 대화문화아카데미나 개헌국민주권회의에서도 합의를 어느 정도 이뤄 놨다. 그것들을 토대로 해 가면 되지 않겠나. 국회 안에서 각 교섭단체의 대표성을 갖고 있는 특위위원들인데, 그렇게 합의하는데 오래 걸리겠나 싶은 생각이다. 당파성이나 대권주자들의 이해관계 등을 넘어서서 국가 백년지대계(百年之大計) 차원에서 개헌 내용을 토론‧합의, 노력해가면 크게 오래 걸리지 않을 것으로 본다. 당파성을 너무 고집하면 쉽지 않다. 당론을 정해 관철하려면 쉽지 않을 것이다. 당론을 정하더라도 유연한 당론을 해줘야 된다. 국가와 국민을 바라보며 합의를 하다보면 어렵지 않게 합의에 이르지 않겠나.

▲ 개헌안은 투표가 아닌 합의를 하는 건가.

- 개헌안 발의는 국회의원 재적 과반 수 이상이고, 의결은 3분의 2 이상이다. 의원들의 다수가 동의하는 개헌안이라야 통과가 가능하다.

▲ 당파성과 대선주자 이해관계를 뛰어 넘어야 된다고 했지만, 쉬운 문제는 아니다. 다만 현재 권력 구조의 변화의 기본 방향은 분권형이어야 된다는 것에는 다 동의하는 것 같다.

- 분권형이어야 한다는 점에 대해서는 대개 동의가 형성된 것 같다. 권력분산이 필요하다는 것이다. 내용에 있어서는 차이가 있을 뿐이지, 분권해야 된다는 점에서는 대개 일치하는 것 같다.

▲ 4년 중임제는 현재의 대통령제 보다 분권을 가져가야 된다는 것인데, 총리에 대해서는 어떻게 명시한다는 건가.

- 대통령 책임제는 대통령에게 모든 국정 운영 책임을 부여하는 것이다. 인사권이나 예산권, 또 검찰, 경찰, 국정원, 국세청, 감사원 등의 권력들이 전부 대통령에게 있고 또 대법원 헌법재판소의 구성에도 대통령이 3분의 1 지분을 가지고 관여 한다. 이렇게 과도하게 집중돼 있는 것을 나눠야 될 필요가 있지 않겠냐는 것이다. 대통령에게 집중돼 있는 권력을 나눌 필요가 있다.

▲ 대통령제 중임제는 남북 분단의 현실 속에서 대통령제는 유지돼야 한다는 입장인가?

- 남북 분단 상태에서 꼭 대통령 중임제라야 된다는 것은 아니다. 이스라엘 같은 나라는 주변 국가들과 전쟁 상태를 유지하면서도 내각제로 대체적으로 잘해왔고, 독일도 동‧서독 분단 상태에서 내각제를 하며 통일까지 이뤄냈다. ‘남북이 대치돼 있으니 대통령제다’ 라는 것은 논리 필연적인 관계라고 보지 않는다. 그런 주장을 하는 사람들도 있지만, 그 논거가 꼭 불가분의 점을 띄는 것은 아니지 않겠나.

▲ 분권형 대통령제과 의원 내각제는 대통령에 또 하나의 권력을 준다는 점에서 다르지 않나. 사람들이 비슷하다는 생각도 하는 것 같다.

- 분권형 대통령제 또는 이원집정부제 라고 하는 스펙트럼은 굉장히 넓다. 일률적의 한 형태로 설명하기에는 어렵다. 그래서 오스트리아형 핀란드형 포르투갈형 프랑스형 여러 형태들이 얘기된다. 다양하다고 봐야 한다. 외치와 내치를 구분해서 외치는 대통령 내치는 총리로 나누는 분류 방식도 있다. 외치 내치 구분이 모호하지 않나. 모호성 때문에 갈등이 심화될 수 있는 소지도 있으니 그런 형태는 바람직하지 않다. 권력의 내용에 기능적인 분류를 할 수 있다. 예를 들면 법률안 거부권이나 위원 심사 제청권, 국회 해산권 등의 권한을 대통령에게 주고 나머지 일반적인 행정 권한들은 총리를 수반으로 한 내각에 주자는 것이다. 대통령은 국가 수반, 총리는 행정 수반 이렇게 나누기도 한다. 다양한 형태가 있을 수 있다.

▲ 순수 내각제에도 대통령은 있다.

- 순수 내각제로 대표적 입헌군주 국가들인 영국이나 일본 이런 나라들이 있는가하면 독일형 내각제 또 유럽의 대통령을 간접 선거로 뽑는 내각제가 있고 또한 오스트리아나 포르투갈 이런 곳에도 거의 내각제로 운영하면서 대통령은 국민이 직선으로 뽑는 곳도 있다. 핀란드도 마찬가지다. 그런 나라들은 내각제로 분류하기도 한다. 대통령을 직선으로 뽑으면서도 정부는 내각이 모든 행정의 책임을 진다는 것이다. 실정을 하면 내각을 불신임하고 재구성하게 만든다던지 또 불신임을 당하면 내각이 국회 해산권을 행사해서 국회 재구성을 시도한다던지 이런 형태로 견제와 균형을 이룰 수 있도록 하는 것이다.

▲ 권력구조 개헌 문제가 한쪽으로 원사이드 하면 합의보기도 쉬울 텐데, 국민 여론은 팽팽한 것 같다. 여론조사 결과를 보면 개헌을 바라는 여론은 70% 정도인데, 권력구조에서는 대통령 중임제가 약간 앞선 것 같지만 거의 팽팽한 것 같다. 분권형 대통령제 즉 이원집정부제와 의원 내각제는 기본적으로 성격이 비슷한 것 아니냐는 얘기가 나온다. 대통령의 권한과 책임을 어느 정도 주느냐, 선출 방식을 어떻게 하느냐 정도의 차이다. 먼저 의견을 합하면 가닥이 잡히지 않을까.

- 비슷하다고 볼 수도 있다. 그래서 분권형 대통령제를 대통령 직선 내각제 라고 분류하기도 한다. 내각제 식으로 정부를 운영하는데, 다만 대통령을 독일처럼 간접 선거로 뽑지 않고 국민이 직선으로 뽑는다는 것이다. 기본적으로는 행정권의 운영은 내각제 식으로 운영하는 것이다. 분권형 대통령제가 넓게 보면 내각제에도 포함될 수 있다.

▲ 1987년 6월 항쟁이후 헌법이 개정되면서 직선제가 됐다. 직선은 유지되는 것이 필요하지 않느냐는 의견이 많다.

- 그런 의견들이 많다. 대통령을 국회에서 간접 선거로 뽑는 것보다는 87년에 직선 개헌을 했기 때문에 정치 문화적인 차원에서 국민들의 손에 의해 대통령을 뽑자는 것이다. 대통령이라는 것이 권력의 많고 적음을 떠나서 국가의 수반이니까, 통합의 상징적인 존재 차원에서 국민들이 전부 참여해 직접 뽑자는 하나의 정치적 문화가 돼 있는 것 아닌가 하는 생각이다.

▲ 대통령 직선 내각제라고 분권형 대통령 의원내각제를 정리하면 훨씬 합의에 가깝게 가지 않을까.

- 2008년 김형오 국회의장 당시 개헌자문위원회는 두 개의 안을 냈다. 대통령 책임제를 유지하면서 4년 중임제로 가는 안, 그리고 소위 분권형 대통령제 또는 이원집정부제 라고 해서 대통령을 직선하면서 내각제 식으로 가는 안이다. 2014년 강창희 의장 때도 개헌자문위가 구성됐는데, 그때는 많은 논의 끝에 대통령 4년 중임제를 빼버렸다. 대통령 직선 내각제안만 내놨다. 대화문화아카데미의 2016년 개헌안과 개헌국민주권회의 개헌안 역시 대통령 직선 내각제다. 헌법 전문가 또는 우리 사회의 보수 진보를 아우르는 것을 넘어서서 개헌 운동을 벌여온 분들은 대체로 대통령 직선 내각제로 의견이 모아지고 있는 것 같다.

▲ 잘 알려져 있지 않은 사실인 것 같다.

- 현재 개헌특위를 통해 계속 이 같은 내용들을 논의하고 있다. 정부 형태나 그 외에 기본권 조항이라든지 개헌 절차라든지 이런 내용들에 대해 2008년 안 2014년 안을 같이 보고하면서 의원들이 질문을 하며 자신들의 의견을 피력하고 있다. 2014년 개헌자문위는 2008년 2개 안을 한 개 안으로 귀일했다. 최근 개헌 운동을 벌이고 있는 보수 진보를 넘어서는 운동 시민사회단체는 대통령 직선 내각제로, 2014년 국회 헌법자문위와 같은 맥락의 정부 형태를 제시하고 있다. 흐름을 보면 거의 귀일돼 가고 있다.

▲ 대통령 직선 내각제의 주요 내용에 대해 설명해 달라.

- 대통령은 국민이 직접 뽑고, 내각은 국회가 내각 수반 역할을 할 총리를 선출하는 것이다. 총리를 국회가 선출하는데, 한 정당이 과반 정당 되면 단독으로 정부를 선출할 수 있다. 그러면 단독 정당의 정부가 탄생할 수 있는 것이고, 만일 한 정당만 가지고 안 될 때는 연정 합의에 의한 총리를 배출할 수밖에 없는 것이다. 모든 행정의 책임은 내각에 지우게 하고 대통령은 기능적으로 내각이 독선적으로 운영되는 점에 대해 견제할 수 있도록 국회 해산권이나 법률안 거부권, 사면권을 주는 형태다.

▲ 국방 외교 부분도 다 총리에게 가는 건가.

- 국방 외교를 구분해서 대통령에게 준다는 것은 맞지 않다. 국정은 연계가 돼 있다. 국방하면 예산이 뒷받침돼야 한다. 외교적 부분에서 FTA 통상 조약을 한다고 하면 그것이 대통령 혼자 할 수 있는 일이 아니다. 여러 경제부처의 정책 협의에 의해 외교가 이뤄져야 되는 것이지, 외교만 떼어내서 하는 것이 아니다.

▲ 이원집정부제와는 또 다른 것 같다.

- 이원집정부제라고 하는 것은 외치 내치 구분하는 것을 얘기하는 것 아니겠나. 그것과는 다르다. 외치와 내치를 구분하는 안들도 있긴 있다. 다만 소수이고, 다수는 외치 내치 구분 없이 내각에 총괄책임을 지우고, 그 책임 소재는 명확히 한다. 책임을 지우되 대통령에게 내각에 대한 견제를 할 수 있는 권한을 주는 것이다.

▲ 올해 대선에 개헌이 적용되려면 시간이 길어봤자, 한 달 반 정도 밖에 안 되는 것 같다. 그때까지 개헌이 될 수 있을까.

- 노력해 보겠다.

▲ 개헌이 얼마 만에 이뤄질 수 있을까.

- 합의하고 나서 개헌 절차에 들어가면 40일이면 국민 투표까지 끝난다. 현행 법 체제에서도 합의만 되면 40일 안에 국민 투표까지 끝낼 수 있다. 합의를 이루는데 까지는 시간이 좀 걸릴 수 있다. 합의를 지금이라도 바로 이루면 앞으로 40일이면 개헌까지 국민 투표를 마칠 수 있다는 것이다.

▲ 앞서 말한 당파성과 대선주자들의 이해관계와는 또 다른 의미에서 상당히 넘어서야 될 부분으로 보인다. 대체적으로 정당들은 어느 한 쪽 입장에 따라 정리된 것이 아니라 개헌이 필요하다, 분권형이 필요하다 이런 부분들에 따라 합의를 한 상태다. 다만 민주당은 대통령 중임제에 대해 유독 다른 것 같다. 아무래도 문재인 전 대표의 입장과 맥을 같이 하는 게 아닌가 싶다.

- 민주당 안에서도 개별 의원들로 들어가면 대통령 책임제나 4년 중임제안 취지는 다 나눠진다고 봐야 할 것 같다.

▲ 개헌 투표로 가면 3분의 2를 넘어설 수 있다고 하더라도 어쨌든 정당들이 합의를 해야 투표도 가능한 것 아니겠나.

- 이론적으로야 합의가 안 되더라도 3분의 2 이상 확보가 되면, 그 안을 가지고 국회 의결을 할 수는 있을 것이다. 그렇지만 그렇게까지 할 수 있을지 현실적으로 미지수라고 봐야한다.

▲ 만약 이번 대선에서는 시기적으로나 여러 부분에 의해 개헌이 어렵다고 한다면 그 다음 대안을 생각할 수도 있을 것이다. 대선후보들이 공약을 하고 대통령이 되자마자 개헌에 착수하여 지방선거와 국민투표를 같이 하는 등 여러 아이디어들이 나오는 것에 대해서는 어떻게 생각하나.

- 지금으로서는 별로 생각하지 않고 있다. 하나마나 한 얘기 아닌가. 지금까지 전부 대선 공약으로 개헌을 하겠다고 해놓고, 공수표 날렸다. 3당 합당이나 DJP 등 마찬가지였다. 개헌 이슈가 나올 때 마다 대선주자들이 집권하면 하겠다고 해놓고 다 공수표 날렸기 때문에 믿을 수가 있겠냐는 의구심들이 많다. 대통령이 되고나서 상황이 어떻게 바뀔지 모르는 거다. 본인이 하고 싶은데, 다른 정당에서 선거에 영향을 미칠 우려가 있으니 지금 개헌을 하면 안 된다고 나올 수도 있고 다양한 변화가 있을 수 있다. 3분의 2가 찬성해야 국회를 넘어설 수 있는데, 보장이 될 수 없다. 한 사람이 아무리 개헌 의지를 갖고 있다고 하더라도 다른 당사자들이 상황에 따른 유‧불리를 가지고 개헌에 반대하면 또 물 건너 갈 수 있다.

▲ 단계론 얘기도 나온다. 1단계 권력구조 개편부터 합의를 빨리 하고, 나머지 기본권 등의 부분들은 2차 개헌으로 하면 되지 않겠나 하는 아이디어도 있다.

- 개헌 특위 안에서 다 제기되고 있는 안들이다.

▲ 위원장은 이번 대선 전 개헌이 가능할 수 있도록 하는 것이 가장 중요하다는 입장인 것 같다.

- 국민들의 여론조사를 보면 대선 전 개헌을 하는 것이 바람직하다는 의견이 많다. 국회는 대의기관이다. 그런 국민들의 그런 뜻을 잘 수렴해서 반영하도록 노력하는 것이 첫 번째 임무와 역할이다. 그러니 일차적으로 가능한 한 대선 전 개헌이 될 수 있도록 노력을 해야 된다.

▲ 대통령 직선 내각제를 하더라도 선거구제 개편은 불가피하지 않나.

- 바로 이꼴(Equal‧같이) 되는 건 아니다. 그렇게 논리 필연적으로 선거구제 개편이 필요하다는 것은 아니다. 선거구제 개편의 필요성, 각 선거구제가 갖고 있는 장‧단점은 별도의 문제다. 대통령제 또 이원집정부제, 내각제 등과 중‧대선거구 소선거구제가 논리 필연적으로 결부돼 있는 것은 아니다. 선거구제는 개헌 사항도 아니다. 일단 법률안에 다 위임 돼 있다. 헌법에 의해서도 법률로 중‧대선거구제로 다 변경할 수는 있다. 비례대표를 더 강화한다? 그것도 다 할 수 있다. 선거제도에 대해서는 법률로 정하도록 헌법에 규정돼 있기 때문에, 헌법에 손을 안대도 선거구제 개편은 다 가능하다. 별도의 채널에서 논의될 수 있는 것을 일각에서 결부지어 개헌 논의를 하자는 주장을 하고 있다.

▲ 개헌과 관련해 대국민 메시지 한 말씀 해 달라.

- 1987년 5년 단임의 대통령제에 의해 6분의 대통령을 선출하고, 겪어 봤다. 한 번의 예외도 없이 권력의 집중으로 인해 생겨나는 폐해를 겪어왔다. 대통령의 아들‧형님‧측근 비선 등의 문제를 겪어왔다. 운영하는 사람의 문제, 운영을 잘 못해서 문제들이 벌어지는 측면도 있겠지만 권력이 과도하게 집중돼 있다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 대국회 관계를 보면 대통령의 힘이 약한 부분도 있다. 법안도 대통령이 바라는 대로 통과가 잘 안 되고, 어렵다. 그런 측면에서는 대통령의 권력이 의회보다도 굉장히 약화돼 있다. 한편으로는 인사 예산 수사 정보 조세 이런 권력들은 대통령에 다 집중돼 있다. 이런 것들이 이제는 분산돼야 한다. 대통령 권력이 남용되지 않고, 적절히 견제되면서 적정‧적법하게 행사될 수 있도록 하는 장치가 이제는 꼭 필요한 것 아니냐는 측면에서 제도의 개혁이 절실히 필요하다. 그것이 개헌해야 된다는 에너지, 동력으로 작용하고 있다. 이번에는 꼭 개헌을 성공시켜야 국민 기대에 부응하는 것이고 국민에게 희망을 심어 줄 수 있다. 개헌을 꼭 성공시켜야 된다.