“민심 그대로의 선거제도·정치제도 개혁이 필요”


[폴리뉴스 김기율 기자] 지난 11월 20일 동국대 상생과통일포럼 리더십 최고위과정 7기 강의는 노회찬 정의당 원내대표의 개헌 관련 강의로 진행됐다. 다음은 노회찬 원내대표의 이날 강의 전문이다.

개헌이란 무엇인가?

오늘은 개헌이 ‘우리 정치발전 및 사회발전에 어떤 영향을 미칠 것인가‘하는 문제를 포괄적으로, 현실적으로 이해하고 또 한 번 생각해보는 기회를 갖도록 하겠습니다.

개헌은 헌법을 고친다는 말입니다. 일반적으로 우리나라 국민들은 개헌에 대해 가지고 있는 기본인식이 있습니다. 사람들이 헌법 조문을 읽어본 적 없지만, 한국에서 살아오면서 느낀 헌법에 대한 인상, 이미지 등 기본관념이 존재하고 영향을 미칩니다. 가장 많이 접할 수 있는 것을 두 가지 측면으로 말씀드릴 수 있습니다.

첫 번째는 바로 ‘헌법이 밥 먹여주느냐?‘는 것이죠. 헌법이란 것은 최고의 규범이지만, 내 생활에 어떤 영향을 미치는지 실감이 잘 나지 않습니다. 헌법이 바뀐다고 해서 내 생활이 달라질 것인가? 개헌을 가지고 떠드는 것이 왜 대단한 것인지 납득이 안 간다는 말입니다.

두 번째는 ‘국민을 위한 헌법‘에 대한 기억이 별로 없다는 겁니다. 헌법이라는 것은 평상시에는 뉴스에 잘 나오지 않는 주제입니다. 개헌을 한다고 하니까 갑자기 많이 나오고 있는 것이죠. 이제까지 일어난 9차례의 개헌은 누구를 위한 개헌이었습니까? 대부분 특정인, 특정 세력, 즉 특정 독재세력의 권력을 강화하기 위해서 개헌을 한 것이라는 인식이 크다는 겁니다. 이 두 가지가 씨실과 날실이 되어 헌법에 대한 기본적인 우리 사회의 의식을 형성하고 있습니다.

지금 논의되는 개헌도 ‘이 관문을 어떻게 통과하는가’, ‘이미 형성된 구조로부터 어떤 영향을 받는가’가 중요하다는 겁니다.

먼저 ‘헌법이 밥 먹여주느냐?’ 같은 질문은 오해입니다. 우리가 밥을 어떻게 먹을 것인지 결정하는 것이 헌법입니다. 작년 9월 독일 헌법위원회(우리나라의 헌법재판소)에서 내린 재미있는 결정 하나를 말씀드리겠습니다. 독일에 있는 대형 유통마트들은 일요일 영업이 법으로 금지되어 있습니다. 그 법이 위헌이라고 유통업자들이 제소했습니다.

유통업자들은 “꼭 일요일에 쉬게 하는 것은 내 사유재산권에 간섭하고 개입한 침해다”라며 위헌이라고 제소한 것이죠. 오랜 심리 끝에 독일 헌법위원회는 판정을 내렸습니다. 결과는 합헌이었습니다. 왜냐? 그 내용이 상당히 재밌습니다.

‘일요일 영업금지 법률로 인해 사유재산권 행사가 손상 받은 것은 사실이다. 그러나 한편으로 일요일 영업을 금지하지 않으면, 독일 국민들의 노동권이 손상된다’

독일 헌법위원회는 일요일 휴식과 화요일 휴식이 다르다고 판단했습니다. 일요일 휴식은 주변 사람들과 같이 휴식하며 시간을 보낼 수 있지만, 화요일 휴식은 그럴 수 없기 때문이죠. 사유재산권 행사와 노동권 중 어느 것을 조금 더 지켜야 하느냐? 독일 헌법위원회는 노동권의 손실을 막는 것이 우선적 가치라고 판정을 내렸지요.

이런 사례는 생활 하나하나에도 헌법이 영향을 미치기도 한다는 것을 의미합니다. 우리나라 헌법 제 10조, ‘모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다’는 행복추구권입니다.

헌법은 내일을 위한 우리 사회가 지향해야할 가치도 담고 있습니다.

지난 9번의 개헌의 역사

우리나라 헌법의 그늘진 역사를 알아보도록 합시다. 1948년에 제정된 헌법은 내년이면 70주년을 맞이합니다. 그 70년 동안 9번의 개헌이 일어났습니다. 마지막 헌법 개정이 30년 전이니, 엄밀히 말하면 40년 동안 8번 바꾼 겁니다. 5년에 한번 바꾼 꼴이죠. 이것은 지구상에서 매우 드문 경우입니다. 헌법을 자주 바꾸는 국가는 거의 신생국이거나 어두운 과거를 겪은 나라입니다. 

이승만 전 대통령이 2번, 4.19혁명 후 2번, 박정희 전 대통령이 3번, 전두환 전 대통령이 1번, 87년 6월 항쟁 이후 1번 등 9번의 개헌을 자세히 보면, 권력 구조에 손을 안댄 개헌이 딱 한번입니다. 바로 4.19혁명 중 두 번째 개헌입니다. 4.19혁명 직후 가장 큰 적폐가 무엇입니까? 3.15 부정선거입니다. 그것에 연루된 사람들을 처벌을 하려는데, 법 하나가 저절로 없어져서 처벌하기 힘들어졌습니다. 그 사람들을 처벌하기 위한, 부정선거자들 처벌을 위한 원 포인트 개헌, 바로 4차 개헌입니다. 그 개헌을 제외하고 나머지 모든 개헌은 권력구조에 손을 댄 개헌입니다.

권력구조에 손을 댄 8번의 개헌 중 2번의 개헌은 국민의 요구를 받아들인 개헌입니다. 나머지 6번의 개헌은 독재자의 요구, 독재자의 야욕을 실현하기 위한 개헌이라고 말할 수 있습니다. 이 6번의 개헌, 나쁜 개헌이라고 평가받는 개헌들은 모두 불법개헌이었습니다.

헌법을 수정하는 방법은 헌법에 의해 보장되어 있습니다. 대통령의 개헌안 발의, 국회 재적의원의 3분의 2 이상의 동의, 국민투표를 통과해야 하는 절차가 있습니다. 그런데 이 6번의 개헌은 통으로 다 불법적인 방법으로 통과했습니다. 그런데 어떻게 효력을 발휘했느냐? 독재니까 그렇습니다.

이것은 단지 지나간 역사의 회고가 아닙니다. 앞으로의 개헌에서 무엇을 조심해야 하는가를 살펴보기 위해 필요한 것입니다. 이승만 전 대통령의 2번의 개헌 중 첫 번째는 대통령을 국회가 아닌 국민이 뽑게 한 것입니다. 대통령 직선제인데 좋은 것이 아니냐? 라고 생각하기 쉽지만, 현실은 그런 것이 아니었습니다.

이를 위해서는 제헌헌법의 이해가 필요합니다. 현재 우리 헌법에 대해서 많은 사람, 학자들은 이렇게 말합니다. “대한민국 헌법은 대통령 중심제, 하지만 의원내각제 요소가 있다” 라고 말입니다. 국무총리를 국회의 표결로 결정하고 대통령이 법안을 낼 수 있는 점이 그렇습니다.

하지만 저는 생각이 다릅니다. 의원내각제가 가미된 것이 아닌, 우리 헌법은 원래 제헌할 때 의원내각제였습니다. 이것을 완강히 거부한 사람이 제헌의회 의장이었던 이승만입니다. 수상이 싫고 권한을 가질 수 있는 대통령이 되기 위해서 강단을 부렸습니다. 의원내각제 헌법에 대통령이라는 것을 심어놓은 것입니다. 의원내각제 제도에 대통령이라는 것을 추가한 것이 지금 우리의 헌법 형태입니다.

과거 이승만은 대통령 직선제를 주장할 필요가 없었습니다. 의회에서 자기가 당선될 것이 뻔했기 때문입니다. 그러나 전쟁 중인 1952년에 부산에서 열린 2대 대통령을 선출할 당시 국회는 달랐습니다. 어떠한 경우에도 자신이 당선될 수 없을 것 같아서 이승만 대통령이 꾀를 냅니다. 국회가 아닌 국민이 대통령을 뽑도록 변경한 것입니다. 그때는 여전히 국부 이승만 이미지가 국민들에게 있었기 때문입니다. 이 1차 개헌을 통과시키기 위해 의원 10명을 자택연금하고 국회 출근 버스를 연행해 억류, 제대로 개헌 공고도 내리지 않고 일을 벌였습니다. 제1공화국의 개헌은 전부 다 국회에서 한 것입니다.

두 번째 개헌에서는 대통령의 중임조항에 손을 대게 됩니다. 당시 헌법 개정은 국회의원 3분의 2 찬성을 얻어야 가능했습니다. 재적 국회의원 203명 중 찬성 135명, 반대 60명, 기권 7명으로 헌법 개정에 필요한 3분의 2인 136표에서 1표가 부족해 부결됐습니다. 그러나 203명의 3분의 2는 135.3333333...이기에, 반올림하여 135를 3분의 2로 상정하여 통과시켰습니다. 이것이 그 유명한 사사오입 개헌입니다.

4.19혁명의 세 번째 개헌은 의원내각제로의 전환과 대법원장의 국민 선출 외에도 엄청나게 많은 항목이 있기에 시간관계상 생략하겠습니다.

박정희 전 대통령의 5차 개헌은 쿠데타 상황에서 국가재건최고회의를 만들고 대통령 중심제로 한 것입니다. 6차 개헌은 대통령 3선이 가능하도록 하는 개헌, 7차 개헌은 대통령 직선제를 폐지하고 통일주체국민회의 간선에 의한 국회의원 3분의 1 선출 및 대통령의 권한을 강화한 유신헌법입니다.

전두환 전 대통령의 개헌은 자신의 정통성 확보를 위해 좋은 조항도 넣었지만 핵심은 6년이었던 체육관 선출 대통령의 임기를 7년으로 바꿨습니다. 체육관 선출 대통령은 임기와 무관하게 계속 연임할 수 있었기에  사실 안했어도 될 개헌이었습니다.

9차 개헌은 모든 것을 정상화시킨 개헌입니다. 대통령 직선제도 추가되었습니다.

보시면 알다시피 부결된 개헌이 없습니다. 제대로 된 개헌이 없기 때문입니다. 국민들의 뜻이 모여서 행해진 개헌은 두 번 있었습니다. 4.19 직후와 6월 항쟁 직후 개헌입니다. 나머지 개헌들은 군부의 총, 칼로 이루어진 개헌이기 때문에, 정족수가 됐다고 해서 법적 정통성을 확보하는 것은 아니라고 봅니다. 이런 개헌 끝에 국민들은 ‘나쁜놈들, 그래도 개헌은 통과되겠지’라는 생각을 지니게 됐습니다. 이것이 ‘개헌이 밥먹어주느냐’까지 이어진 것입니다.

현재는 정파에 따라서 다르긴 하지만 국회의원 개개인은 개헌을 좋아합니다. 대통령 권한을 축소하고 국회의 권한이 올라가기 때문입니다. 지금은 국회, 국민 모두 70%이상 찬성하는 것으로 나옵니다. 지금이 ‘개헌의 적기‘라고 하는 것은 틀린 말이 아닙니다.



개헌의 쟁점

개헌의 핵심은 권력구조입니다. 그러나 헌법에는 권력구조 뿐만 아닌 우리의 과거, 현재, 미래가 모두 들어있습니다. 헌법 전문에는 3·1운동, 4.19혁명, 항일정신, 민주주의에 대한 내용이 들어가 있습니다. 새로 추가할 과거 중 이념적 지표로 삼을 5.18, 6월 항쟁 등을 넣는 것에는 논란이 많습니다.

현재는 도로교통법을 위반한 차가 사고가 나는 것 같이, 우리의 현실에서 오늘의 국가운영의 기본질서 같은 것은 권력구조입니다. 권력을 어떻게 배분하고 작동하고 감시하는 역할을 하는 것입니다.

사실 법은 현재이지 미래가 아닙니다. 하지만 기본권은 현재를 충족하면서 미래지향성도 동시에 담고 있습니다. 우리가 앞으로 가야할 길까지 포함되어 있는 것입니다.

보통 당에는 룰과 프로그램이 있습니다. 프로그램은 당이 국민들에게 약속하는 대한민국, 사회개조 계획, 국가운영 계획 등입니다. 이런 것을 강령이라고 합니다. 주로 미래를 많이 담고 있습니다. 그리고 우리 당을 움직이는 도로교통법은 당헌입니다. 헌법은 강령 + 당헌입니다. 헌법에는 꿈과 희망과 가고자 하는 노선이 담겨있는 것입니다. 주로 이런 미래상은 기본권에 담겨 있습니다. 기본권은 주로 자유권, 사회권으로 구성되어 있는데, 이 사회권 안에 미래상이 많이 담겨 있습니다.

지금 보면은 시민사회에서 기본권을 더 중시합니다. 기본권을 더 늘리자고 합니다. 우리 헌법의 마지막 개헌이 1987년입니다. 거칠게 말씀드리자면, 우리 헌법은 태어날 때 얼굴이 제일 좋았습니다. 9번의 성형수술 중 2번은 성공했지만 맨 처음 얼굴보다는 좋지 않습니다.

틈만 나면 그 기본권에 족쇄를 채워 많이 후퇴했습니다. 1987년 개헌은 시간에 쫓긴 상황이라 많이 고치지 못했습니다. 헌법을 빨리 바꿔 대통령을 바꿔야했기 때문에 12월 18일 대선, 9월 안에 합의를 봐야 하는 상황이었습니다. 그 중 가장 합의가 힘든 사항이었던 것은 직선제 기간, 그래서 타협을 했습니다. 당시 3김의 개헌 논의 중, 3김의 권력지형 때문에 합의된 측면이 훨씬 더 크다고 생각합니다. 대통령 임기가 4년일 때 연임을 하면 16년을 기다려야 합니다. 그래서 5년에 한 번으로 합의하게 된 겁니다. 이렇게 만들어진 개헌에서 기본권을 살리자는 논의는 다음으로 미뤄지게 됩니다.

지금 지방분권은 3층짜리 집을 설계해놓고, 1층만 짓고 2층, 3층 없이 살고 있는 것과 같습니다. 그것을 완성시키기 위해서는 지방재정과 입법권을 주자고 하는 것이 지방 분권입니다. 그럼에도 불구하고 지금 정치권은 권력구조가 가장 중요합니다.

개헌에 대한 정답은 모릅니다. 개헌이라는 것은 우리나라 헌법이 왜 어긋난 채로 출발했는지 생각해봐야 합니다. 헌법뿐만이 아닌 다른 것에서도 한번 알아보겠습니다.

예를 들면 1990년대 중반 독일은 기계식 전화보급률이 90%가 넘었습니다. 90년대 중반에 전자식 전화 시스템이 발명되었습니다. 우리나라처럼 90년대 중반까지 보급률이 50%인 곳은 전자식 도입이 바로 되었습니다. 하지만 독일은 거의 100% 기계식으로 잘 되고 있어서 그대로 오래 유지했습니다. 전자식은 우리가 더 빠르게 보급된 겁니다. 헌법도 마찬가지입니다.

1948년 제헌을 할 때, 우리는 대부분의 독립신생국이 갖춘 그 헌법조항들을 우리도 갖추고 싶어 했습니다. 북한보다는 헌법이 나아야 한다는 그 경쟁으로 인한 신경전까지 반영이 되었습니다.

일본은 우리와 다릅니다. 일본 헌법은 미군정의 요구가 가장 많이 반영되어 있습니다. 천황은 인정하되 인간으로 격하시킨 타협이 담겨있습니다. 그래서 우리 제헌 헌법이 가장 좋다고 말씀드린 겁니다.

신생독립국이 가장 많이 채용한 권력구조는 의원내각제입니다. 이론적으로 가장 좋은 권력구조로 평가받고 있었기 때문입니다. 국회에서는 대개 3개의 권력 구조에 대한 안이 있습니다. 의원내각제, 대통령내각제, 이원집정제. 이중에 의원내각제가 제일 선진적이라는 것에 이견은 없습니다. 문제는 지금 시점에 실행 가능하냐는 것입니다. 저는 의원내각제가 가장 좋다고 생각하고, 그 시점에 대해 다양한 대답이 나온다는 것을 인정합니다. 

다만 성립하지 않는다고 생각하는 것이 하나 있습니다. 바로 이원집정부제입니다. 이원집정부제는 가장 난이도가 높다고 생각합니다. 의원내각제가 몸에 밴 정도가 되고 협치에 대한 내공, 시스템, 역사, 경륜이 있을 때, 즉 권력을 두 개로 나누어도 될 만큼 정치적 환경이 무르익었을 때 가능하다고 봅니다.

이원집정부제의 핵심은 대통령이 있는 의원내각제입니다. 대통령에게는 국민이 뽑았다는 명예와 외치인 국방과 외교를 배분하는 겁니다. 하지만 국방과 외교인 외치만 준다는 것이 가능하냐는 겁니다. 여러분은 손바닥과 손등의 경계를 찾을 수 있습니까? 아무도 못 찾습니다. 이와 마찬가지로 FTA, 북한 문제 등 구분 자체가 불가능한 문제들이 있습니다. 또한 수십 년의 직선제를 행한 나라에서 4천만의 국민이 뽑은 대통령의 권한이 20%, 국회의원이 뽑은 수상의 권한이 80%인 것을 우리 국민들이 납득할 수 있느냐는 겁니다.

제 관점으로 이원집정부제는 순수한 권력구조의 존재가치보다는 대통령에 당선되거나 1등하기 힘든 여러 정당들이 이원집정부제로 권력을 나눠 권력을 공유하자는 의미가 크다고 봅니다. 국민의 입장에서 이원집정부제는 가장 국민을 위한 권력구조가 아닌 것 같다는 말씀을 드립니다.

이 개헌이 이루어질 것인가?

아무도 장담 못합니다. 이번 개헌은 올해 대선에서 모든 후보의 공통 공약이었습니다. 지방분권, 기본권 강화, 권력구조 개편 등 공통공약이기 때문에 무시하기 어렵습니다. 그런데 이미 홍준표 대표는 언론에 “개헌과 지방선거 투표를 같이하면 투표율이 70% 넘을 것이다. 현 상황에서 매우 바람직하지 못하다”라는 속마음을 말해버렸습니다. 국민 앞에서 한 약속과는 다르고 이것을 한 정당의 유불리로만 따지는 것은 아니라고 생각합니다.

또 하나는 ‘누구를 위한 개헌인가?‘라는 것입니다. 개헌보다 더 중요한 것은 선거제도 개혁이라고 생각합니다. 개헌은 권력구조 말고는 어느 정도 합의가 되어 있습니다. 기본권 같은 경우는 시민단체와 국회의 폭의 차이는 있지만 큰 문제는 아니라고 봅니다.

권력구조가 문제인데, 이 권력구조는 세 방향(대통령내각, 의원내각, 이원집정부) 중 어느 방향으로 가더라도 대통령의 권한은 지금보다 줄어듭니다. 우리나라 대통령은 법률상 권한이 미국 대통령보다 훨씬 많습니다. 그 줄어든 대통령의 권한이 어디로 가느냐? 예전 서울시장은 대통령이 임명했었습니다. 그 권한은 지금 국민이 행사하고 있습니다. 그것처럼 줄어든 대통령의 권한이 국민에게 가야한다는 겁니다.

정의당은 지난 선거에서 정당투표 7.3%를 얻었습니다. 의원내각제나 이원집정제 같이 개편된 경우에 따라서는 7.3%의 국민이 권리 행사를 위임한 것인데 국회에서는 2%밖에 안 되는 경우가 발생 할 수 있습니다.

국회의 권한이 강화될수록 국회가 제대로 뽑히지 않았을 경우에 큰 문제가 생깁니다. 국회의 권한이 강화될 수밖에 없다면 1%를 받았으면 1%를 대변하고, 10%를 받았으면 10%를 대변하는 민심 그대로의 정치제도 개혁이 급선무입니다. 이러한 것들이 개헌과 함께 이루어져야 합니다. 

사실 국회 내에서 의원내각제나 이원집정제를 주장하는 자유한국당, 바른정당 의원들은 그전에는 이런 독일식 비례대표제 같은 것에 굉장히 부정적이었습니다. 근데 개헌을 하면서 자신들이 주장하는 권력형태와 선거제도가 특히 조응을 해야 하는 상황입니다, 국회가 어깨가 무거워지는데, 그 국회가 민심을 그대로 반영하느냐 국민들에게서 ‘이거 사기다’라는 말이 나올 수도 있는 상황이기 때문에 선거제도에 대해서는 그 이전과는 다른 태도를 취하고 있습니다.

현 상태로서는 권력체제에 대한 꿈들이 다 다르기 때문에 쉽게 합의를 못 본 채 10월 23일부터 연달아 6번 개헌특위에서 쟁점토론을 하게 되고, 12월 초에는 국회의 합의안이 1, 2월까지 나올지 드러날 것 같습니다. 1, 2월까지 합의안이 나와야 합니다.

혹시 합의안이 안 만들어지고 다음 상황으로 갈 때 정부가 대통령의 의지로 안을 제출한다고는 했습니다. 과연 제출할지는 모르겠습니다. 또한 대통령이 제출한 안이 국회를 통과할거라는 보장도 없습니다.

내년 개헌이 여전히 불투명한 것은 사실이지만 여러 측면을 감안했을 때 계속 넘어갈 수 있는 상황은 아닙니다. 내년 이후 다른 일정을 입에 올리긴 힘들지만, 개헌은 우리 사회 흐름에서 피할 수 없는 과정이고 멀지 않은 미래라고 말씀을 드릴 수 있습니다.

개헌을 새롭게 바라보는 기회가 될 수 있는 자리가 되었길 바랍니다. 감사합니다.




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