청와대는 21일 정부 헌법개정안 지방분권, 총강, 경제부분 관련 브리핑 일문일답에서 지방정부와 지방의회 불신으로 개헌 공론조사에서 상당한 ‘이견(異見)’이 존재했다고 밝히면서 헌법에서의 ‘분권국가 지향’은 지방정부의 신뢰 수준에 맞춰 법률적으로 진행해야 한다는 뜻을 밝혔다.

이날 청와대 춘추관에서 조국 청와대 정무수석의 정부개헌안 2차 브리핑 후 진행된 기자들과의 일문일답에서 조 수석과 진성준 정무기획비서관, 김형연 법무비서관은 지방분권과 관련해 “지방자치를 더 강화하고 확대하는 건 분명하게 하되 그 한계와 수준은 그 당시 국민 수준에 맞게 법률로 하자고 한 것”이라고 말했다.

또 헌법개정안에 토지공개념을 강화한 것이 국가권력이 부동산시장에 보다 더 개입해야 한다고 판단으로 헌법이 정한 ‘자유’가 ‘평등’이란 가치에 제약을 받는 것이 아니냔 질문에는 “우리 헌법체계상 자유와 평등사이에 어느 것이 우위에 있다고 말하고 있지 않다”며 “현행 헌법 119조 1항은 시장의 자유문제를, 2항은 경제민주화를 얘기하고 있다. 어려운 용어지만 규범 조화적으로 해석될 것”이라고 했다.

[다음은 일문일답]

Q : 지방정부나 의회에 대한 불신이 심각해서 지방재정이나 입법권을 부여하는 문제에 대해서 여러가지 안을 올린 것으로 파악하고 있다. 어떻게 정리가 됐는지 설명 부탁드린다.

A : (진성준) 지방자치의 현실에서 지방정부, 지방의회가 국민으로부터 신뢰를 받고 있는 것은 아니다. 그 때문에 지방자치를 강화하는 조항에 대한 반대여론이 있음을 잘 안다. 그런데 이것이 지방자치를 확대해가야 한다는 지향과 방향에 대한 반대인가?
그것은 아니라고 생각한다. 여론조사에서 상이하게 나오고 있지만 한결 같이 지방분권을 강화해야한다는 원칙적 방향에 대해서는 국민의 지지가 높다. 그렇지만 지방자치를 강화하기 위한 구체적인 조치, 이를테면 자주재정권을 확대한다든지, 자치입법권을 확대한다든지, 자주행정권을 강화한다든지 하는 문제에 들어가면 이견이 있는 게 사실이다.
그런 점에서 볼 때 지방자치를 더욱 강화하고 확대하는 방향은 분명하게 하자, 하지만 그것의 한계와 수준은 그 당시의 국민적 합의수준에 맞게 법률로 할 수 있도록 규정했다. 그런 점에서 지향은 분명하게 하되, 현실을 반영하는 그런 헌법 개정안을 만들었다고 말씀드릴 수 있다."

(김형연) 부연해서 설명하겠다. 지방분권을 충분히 강화하는 문제에 있어서 입법권을 어떻게 할 것인가에 대한 문제를 심각히 검토를 했고, 진지하게 많은 시간 토론을 거쳤다. 국민들이 지방의회에 대한 일정부분 불신이 있다는 걸 충분히 알고 있다. 우리 헌법의 체계가 단일 국가의 법률로써만 국민의 기본권을 제한할 수 있도록 하는 대원칙이 있다. 그런 대원칙을 건드리지 않고 최대한 지방분권을 실현할 수 있는 방법이 무엇일까 고민했다. 그 결과 적어도 재정에 관해서는 지방에 폭 넓은 재량을 주되, 입법권에 관해서는 국회 입법권을 넘어서지 않는 범위 내에서 입법권을 주는 것으로 정리를 했다.
다만, 기존에는 법령이라고 해서 법률·대통령령 범위 내에서만 조례를 재정할 수 있지만, 개정된 헌법 아래서는 국회의 법률이 정하지 않는 것은 다시 말해 입법의 공백이 있는 것은 얼마든지 자주적으로 입법할 수 있도록 했다. 아울러 지방의회에서 많은 입법재량을 줬기 때문에 여러 국민들이 걱정을 하고 있다는 것을 충분히 감안해서 부작용을 완화시킬 수 있는 방안으로 주민소환·주민발안·주민투표제가 강구됐다. 그것을 헌법에 직접 규정하게 됐다.

(조국) 조금 부연 드리면 지방정부와 관련해서. 과거에는 법률이 허용하는 범위 내에서만 자치권을 준다고 한다면, 지금 관점의 변화는 법률이 금지하지 않으면 허용한다, 는 식으로 방향이 바뀌었다고 보면 된다.

Q : 대통령은 청와대 이전 공약을 한 상황이다. 수도조항 넣을 때 대통령과 독회과정에서 논의된 바 있는가.

A : (조국) 논의된 적 없다.

Q : 경제민주화와 관련해 ‘상생’이 포함됐다.

A : (김형연) 상생이라는 단어가 압축이 됐다. 결국은 대기업의 어떤 자본의 집중으로 인한 빈부격차 등을 해소하기 위한 것의 핵심키워드로 상생을 잡은 것이다. 헌법에 많은 것을 담을 수 없기 때문에 상징적 단어로써 ‘상생’을 구사하게 된 것이다.

(조국) 현재는 조화만 있다. 조화란 말에는 상생이 들어간다는 건 헌법적 의미가 중요하다는 것이다. 조화보다 더 강한 것이다. 서로 살아야 한다는 것이니까. 이미 현재 우리 119조 2항 경제민주화 조항이 있는 상황에서 단어 하나가 추가된 것이다. 어떤 단어를 추가하는가가 문제가 되는 것 아니겠는가. 헌법용어, 법률용어가 다 추상개념이기 때문에 단어에서는 현재 일상시민들, 언론을 포함해서 사용되고 있고 또 법률에서 사용되고 있는 ‘상생’이라는 단어가 가장 적절하다고 판단했다.

Q : 자문위원회 차원의 복수안으로 제출된 특별지방정부는 아예 없는 것인가. 현재대로 중앙정부와 지방정부 2개의 시스템으로 가는 것인가.

A : (조국) 말씀하신 복수안에서의 ‘특별’이라는 말은 현재 개헌 발의안에 있는 지방정부에 들어가는 개념이다,"

(진성준) 다시 말해서 현재의 특별시를 포함해서 특별자치도, 광역시, 광역도 개념이 있는데 광역·특별·기초를 막론하고, 그것을 모두다 ‘지방정부’로 통칭하고, 그 구체적인 종류는 법률에서 정하도록 했다.

(조국) 현재 법률에 규정돼 있는 각종 지방정부의 종류를 헌법에 다 명기할 수는 없기 때문에 그것을 포괄하는 개념으로 지방정부라고 넣은 것이다.

Q : 발표된 지방분권 관련 내용에 대해서 지방에서는 충분치 않다는 지적이 있다. 자치입법권, 재정권에 있어서 설명을 했지만, 입법권에 있어서 충분히 기대하는 지방분권이 이뤄지지 못했다는 지적들이 제기되고 있고, 분권 관련 시민단체에서 문제제기를 한 상태다.

A : (조국) 지방정부의 입법권, 지방조례의 권한이 국회에서 만든 권한과 똑같이 해달라는 요구가 있는 것으로 알고 있다. 그것은 우리나라 대한민국 민주화 원리에 맞지 않다고 봤다. 중앙정부의 법률과 지방정부의 법률과 같은 효력을 가질 수 있느냐 여부는 근본적 문제다. 연방제 국가조차도, 미국처럼 주 법률과 연방법률 중 연방 법률을 우선한다. 우리나라 상황에서 서울이든 제주도든 어디든 간에 그 시 또는 도에서 만든 조례 또는 자치법률이 전국적 선거인 총선을 통해서 만든 국회의원이 만든 그 법률과 똑같거나 우위에 있다고 말하기에는 우리사회가 연방공화국이라고 얘기하지 않는 한 힘들다고 봤다.

Q : 국가자치분권회의의 성격이 무엇인지 궁금하다.

A : (진성준) 국가자치분권회의는 제2국무회의다. 그래서 지방자치와 균형발전에 관한 중요한 사안을 심의하는 기구이다. 그 의장은 대통령이 맡고, 부의장은 국무총리가 맡는다. 국무회의와 같은 위상이다.

Q : 총강에 공무원의 전관예우 방지 근거조항이 담겼다. 총강에 넣게 된 배경과 개헌이 됐을 때 어떤 효과를 기대할 수 있나.

A : (김형연) 법관의 전관예우가 전직 공무원들에 의한 현직 공무원에 대한 로비문제를 대표하듯 여러 가지 사회문제를 일으키고 있다. 그 부분에 대해서 충분히 국가적 대책을 세워야 한다는 여론이 지배적이었다. 그것을 반영하기 위해서 둔 규정이다.
이 규정을 두기 전과 둔 후의 차이점은, 지금까지는 전직 공무원에 대해서 경제적 규제를 하게 되면 개인의 직업의 자유, 재산권 침해문제로 위헌을 받기 쉬웠다. 그러한 위헌성의 폭을 줄이기 위해서 규정을 뒀다. 그 전에 비해서 상당부분 위헌성을 상당부분 피해갈 수 있을 것으로 기대한다.

Q : 제3조 영토조항에 대해서도 검토를 했나. 아니면 이번 개헌안에서 빠진 특별한 이유가 있는가. 왜냐면 대한민국 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다고 하면 앞으로 남북의 항구적 평화체제를 논의할 과정에서 걸림돌이 될 수 있다는 지적이 있다.

A : (조국) 그 문제에 대해서는 아무 이견이 없었다. 영토조항을 유지한다는 점에서 이견이 없었다. 조항을 유지한다고 해서 현재 진행되고 앞으로 진행 될 남북문제, 남북평화체제 완성에 법적 장애물이 된다고 생각하지 않는다.

Q : 지방과 중앙정부간, 혹은 지방정부간의 재정조정의 여지를 남겼다. 재정의 조정은 구체적으로 어떤 방식과 형태를 띠게 되는가. 또 하나는 토지공개념을 언급하면서 토지초과이득세 등을 말했다. 개헌이 성공할 경우 토초세를 비롯한 기타 토지규제를 추진하겠다는 의지로 받아들여도 되는가.

A : (조국) 이는 국회의 문제다. 토지공개념 강화하는 여러 가지 법률을 어떻게 만들 것인가에 관해서는 저희가 답할 사안이 아니라고 본다.

(김형연) 지금 지방의 재정권을 강화하고 조례에 의해서 지방세를 거둘 수 있도록 했다. 지방의 일은 지방의 책임 아래 운영을 하게했다. 그 운영을 잘못했거나, 혹은 그 지방의 세입이 적어서 지방간 불균형이 발생할 수 있다. 그러한 지방간 불균형을 국세로 조정된 재원으로 적절하게 분배하겠다는 것이 재정조정제도다.

Q : 위임사무 관련해서 국가 또는 지방정부가 부담하도록 했는데, 현재 지방자치법 개정으로는 어려운 일인가. 그리고 지방세 조례주의 도입키로 하면서도 법률에 위반되지 않는 범위에서라는 조건을 달았다. 현행 조세법률주의와 어떤 차이가 있는가.

A : (김형연) 조례에 의해 지방세를 거둘 수 있도록 하는 것은 조세법률주의의 예외가 된다. 그래서 그 예외규정을 해놓은 것이다. 그것을 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 하도록 한 것은 이중과세 문제를 해결하기 위한 것이다. 동일한 과세요건을 가지고 국세도 걷고, 자치세도 걷는 것을 방지하기 위해서 둔 규정이다.

첫 번째 질문에 대한 것은 물론 지방자치법으로 얼마든지 규정할 수 있다. 그러나 현실적으로 국가사무를 지방에 위임하면서 사무비용을 제대로 보존해주지 않는 경우가 있다. 그래서 이것을 헌법에 규정함으로 인해서 국가의 비용전가를 방지하기 위해서 둔 규정이다."

Q : 개헌안의 농업의 지속가능한 발전이라는 문구가 들어갔는지 궁금하다. 제123조가 5개 항으로 이뤄졌다. 농업의 공익적 가치가 신설되면서 이 5개 부분에서 삭제된 문항이 있는가.
 
A : (김형연) 농업과 관련해서 삭제된 문항은 없다. 오히려 대폭 강화했다. 농어촌의 지속가능한 발전이라는 문구도 들어가 있다.

Q : 수도를 법률로 정해야 한다고 했는데, 그럼 수도에 관한 법률을 만들 의무가 국회에 생기는 것인가. 또 경제수도·행정수도 등 복수의 수도가 될 수도 있는가.

A : (조국) 의무가 국회에 생긴다. 그 역시 국회에서 판단할 수 있다.

Q : 현행 헌법 총강 제6조 1을 보면 헌법에 의해 체결 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법의 효력을 갖는다고 명시돼 있다. 문 대통령은 한미 FTA를 언급하면서 미국에서는 FTA가 연방법보다 우선하지 않는다며 그 부분이 우리와 공평하지 않다는 취지로 말씀했는데, 이 부분이 검토됐나.

A : (조국) 헌법적 주제는 아니다. 헌법과 관계없이 조약과 국내법인 법률과의 관계에서 어느 쪽이 우위에 있는가에 대해서 한국 법체계와 미국 법체계가 차이가 있다. 그 문제는 개헌 문제와 다르다. 미국 경우 조약을 체결해도 미국 법에 의해서 인정을 받아야 한다. 우리는 조약을 체결하면 그 자체로 우리나라 국회가 만든 법률보다 우위에 선다. 그건 다른 문제기 때문에 개헌문제와 다르다고 보고 있다.

Q : 총강 8조에는 헌재가 정당해산심판 할 수 있게 돼 있는데, 이 부분은 어떻게 검토 됐나.

A : (김형연) 위헌정당해산심판제도가 변경된 것이 있는지 물어본 것이라면 결론적으로 없다.

Q : 토지공개념 강화를 언급하면서 불평등 문제를 언급했다. 그러면 정부가 평등권이 자유권 우위에 있어야 된다고 생각하는지 궁금하다. 헌재에서 대한민국은 사회적 시장경제체제를 지향한다는 판례가 있었는데 그럼에도 토지공개념을 강화한다는 것은 국가권력이 부동산시장에 보다 더 개입해야 한다고 판단하게 된 근거가 궁금하다.

A : 우리 헌법체계상 자유와 평등사이에 어느 것이 우위에 있다고 말하고 있지 않다. 119조는 1항과 2항으로 구성된다. 1항은 시장의 자유문제를, 2항은 경제민주화를 얘기하고 있다. 어려운 용어지만 규범 조화적으로 해석될 것이라고 본다. 그것은 판례든 입법을 통해서 이뤄질 것이라고 본다.