“집값은 밀도의 문제, 밀도가 지속적으로 높아지는 수도권은 항상 집값 상승 압력 존재”
“집값 상승 억제를 위한 제3의 길, 현 정부는 쏠림을 억제하는 ‘수요 분산 방법’ 놓쳐”
“부작용을 고려하지 못한 핀셋규제, 임대차3법이 매매와 임대 모두 불시장으로 만들어”
“보편적이고 상식적인 부동산 정책 중요, 국세 전환을 전제로 종부세를 재산세에 통합해야”
“분권은 시장주의적 개념, 균형의 행정구역 단위를 설정하고 그에 맞는 재정분권 필요”

마강래 교수는 폴리뉴스 스페셜인터뷰에서, 집값 폭등의 대책으로 공급 확대와 수요 억제, 두가지 방법을 논하지만, “정말 중요한 것은 제3의 길, ‘수요를 분산하는 방법’이 있다”고 강조했다. ( ⓒ폴리뉴스 강경우PD)
▲ 마강래 교수는 폴리뉴스 스페셜인터뷰에서, 집값 폭등의 대책으로 공급 확대와 수요 억제, 두가지 방법을 논하지만, “정말 중요한 것은 제3의 길, ‘수요를 분산하는 방법’이 있다”고 강조했다. ( ⓒ폴리뉴스 강경우PD)

[폴리뉴스 대담 김능구 대표, 정리 한유성 기자] 폴리뉴스 스페셜인터뷰는 지난 3월 17일 중앙대학교 마강래 도시계획부동산학과 교수님을 모셨다.

20대대선의 핵심 이슈는 부동산 정책이었다. 오는 6월1일 제8기 지방선거에서도 역시 부동산 정책과 관련 공급정책, 집값안정화, 부동산 관련 세금 문제는 최대 이슈로 부상될 전망이다.  특히 지방분권, 메가시티 등 대형 이슈가 맞닿아있는 이번 지방선거에서는 부동산과 도시계획 정책의 변화가 예상된다.

20대 대선의 어젠다로 크게 부각되지 않은 아쉬움은 있지만, 6.1 지방선거를 앞두고 ‘지방분권과 지방살리기’는 대한민국의 미래를 걱정하는 누구나 관심을 기울이지 않을 수 없는 문제다. 특히 차기 정부 인수위가 가동되고 지방선거를 준비하는 기간은 국가 전략으로서 지방분권의 큰 방향이 마련되어야 할 시점이라 아니할 수 없다.

이에 폴리뉴스 김능구 대표의 스페셜인터뷰에서 ‘지방소멸’ ‘지방분권’과 관련한 도시계획과 부동산 분야의 국내 최고 전문가인 마강래 교수님을 모시고, 소멸해가는 지방을 살릴 국가비전과 정책에 대해 들어봤다.

마강래 교수는 “집값의 문제는 기본적으로 밀도의 문제”라고 정의하고, “대한민국에서 밀도가 지속적으로 높아지는 공간은 수도권 밖에 없고, 그래서 집값 상승 압력이 항상 존재한다. 어느 순간 호 조건을 만나면 집값이 폭등하는 양상을 보이게 된다”고 설명했다. 집값 폭등의 대책으로 공급 확대와 수요 억제, 두가지 방법을 논하지만, “정말 중요한 것은 제3의 길, ‘수요를 분산하는 방법’이 있다”고 강조했다. 또한 “쏠림에 의해 빽빽해지는 곳과 헐렁해지는 곳 모두 굉장한 사회적 비용을 지불해야 한다. 집값에서 출산률 문제까지 모두에게 불리한 현상이 초래된다”고 주장했다.

문재인 정부 부동산 정책의 실패와 그 흐름을 묻는 질문에 마 교수는, “수도권이 공급은 국지적인 데 비해 수요는 점점 광역화되고 있다”고 문 정부 초기 수요억제 정책이 실패한 근본원인을 설명했다. 문 정부 중반 이후 공급 정책도 병행하는 걸로 바뀌었지만 “외곽에 택지를 개발하는 과정에서 점점 인프라가 좋아지는 양상이 나타났다. 결국 사람들에게 ‘장래를 보면 수도권이 더 좋아지고 있구나’라는 사인을 정책이 계속해서 준 것”이라면서, 결과적으로 “공급 자체가 계속 수요를 만들어내는 메커니즘으로 갔는데, 현 정부에서는 수도권 쏠림 현상이 만들어내는 수요의 증가에 대해서는 소홀히 하지 않았나 생각한다”고 말했다.

마강래 교수는 김능구 대표와 스페셜인터뷰에서 “종부세가 국세로서 지방세인 재산세를 보완하는 성격이 있다”면서도 정책규제의 보편화 차원에서 “종부세를 재산세에 통합하는 것이 필요하다”고 강조했다. 다만 “국토 전반에 빈익빈 부익부 현상을 더 심화시킬 것이 우려되는 만큼, 다시 지방에 재분배가 이루어질 수 있도록 재산세를 국세로 올려야 한다”고 주장했다. ( ⓒ폴리뉴스 강경우PD)
▲ 마강래 교수는 김능구 대표와 스페셜인터뷰에서 “종부세가 국세로서 지방세인 재산세를 보완하는 성격이 있다”면서도 정책규제의 보편화 차원에서 “종부세를 재산세에 통합하는 것이 필요하다”고 강조했다. 다만 “국토 전반에 빈익빈 부익부 현상을 더 심화시킬 것이 우려되는 만큼, 다시 지방에 재분배가 이루어질 수 있도록 재산세를 국세로 올려야 한다”고 주장했다. ( ⓒ폴리뉴스 강경우PD)

마강래 교수는 “우리 부동산 규제가 전문가들도 이해하기 어려울 정도로 복잡한데, 지역이나 특정 계층을 대상으로 한 핀셋 규제 정책이 원인”이라고 지적하고, “이런 정책들이 가지는 부작용들을 엄밀하게 고려하지 않고 정책이 실행된 측면이 아쉽다”면서 보편적이고 상식적인 부동산 정책이 중요함을 피력했다. 일례로 “우리 주택시장은 크게 매매 시장과 임대 시장으로 나누어 볼 수 있는데 임대 시장이 불시장이면 매매 시장이 안정화되고, 매매 시장이 불시장이면 임대차 시장은 안정화되는 구조”라면서, 이번에는 다주택자 규제가 맞물리면서 “주택임대차 3법 때문에 두 시장이 모두 불시장이 되었다”라고 설명했다.

또한 “종부세가 국세로서 지방세인 재산세를 보완하는 성격이 있다”면서도 정책규제의 보편화 차원에서 “종부세를 재산세에 통합하는 것이 필요하다”고 강조했다. 다만 “재산세에 누진세율을 강화해서 적용해야 한다”면서, 특히 “국토 전반에 빈익빈 부익부 현상을 더 심화시킬 것이 우려되는 만큼, 다시 지방에 재분배가 이루어질 수 있도록 재산세를 국세로 올려야 한다”고 주장했다.

마 교수는 재산세의 국세화와 지방 재정분권의 관계를 묻는 질문에 “기본적으로 재정분권이 강하게 이루어져야 된다고 믿는 사람”이면서 “국세 비율이 높아지는 것이 지방에 불리한 것이 아니다”라고 강조했다. “중앙의 권한을 지방으로 이양할 때 실질적으로는 좋은 효과를 내는 상황적 조건은 운동장이 너무 기울어지지 않았을 때”라면서 “기울어진 운동장에서는 국토 공간의 빈익빈 부익부 현상을 더욱 키울 수 있다”고 설명했다. 특히 “분권은 기본적으로 시장주의적 개념”이라면서 “선의의 경쟁이 가능하도록 행정구역 개편으로 균형의 공간 단위를 설정하는 것이 우선”이라고 주장했다.

마강래 교수는 런던대학교에서 도시계획학 박사학위를 취득하고, 대한국토도시계획학회 이사, 한국지역개발학회 부회장, 중앙대학교 도시부동산연구소 소장을 역임했으며, 현재 중앙대학교 사회과학대학 도시계획부동산학과 교수로 재직 중이다. 주요 저서로는 《부동산, 누구에게나 공평한 불행》, 《지방도시 살생부》, 《지방분권이 지방을 망친다》 등이 있다.

폴리뉴스 3월 스페셜인터뷰에서 <폴리뉴스> <폴리피플> 본지 발행인인 김능구 대표는 ‘지방소멸’ ‘지방분권’과 관련한 국내 최고 전문가 마강래 교수님을 모시고, 소멸해가는 지방을 살릴 국가비전과 그 방책에 대해 인터뷰를 가졌다. 
▲ 폴리뉴스 3월 스페셜인터뷰에서 <폴리뉴스> <폴리피플> 본지 발행인인 김능구 대표는 ‘지방소멸’ ‘지방분권’과 관련한 국내 최고 전문가 마강래 교수님을 모시고, 소멸해가는 지방을 살릴 국가비전과 그 방책에 대해 인터뷰를 가졌다. 

 

다음은 마강래 교수 인터뷰 전문이다.

김능구 : 3월 스페셜 인터뷰, 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수님을 모셨다. ‘도시계획부동산학과’가 개념적으로 이해는 하지만 다소 생소하다. 지역개발 및 도시계획 전문가로 알려져 계신데 현장 중심 연구자라는 수식어도 따라다닌다. 간단한 본인 소개와 함께 이 분야가 뭔지 정리해 주시기 바란다.

마강래 : 중앙대학교 도시계획부동산학과에서 재직 중이다. 사실 저는 부동산 전문가라기보다는 도시계획 전문가로 더 많이 불린다. 도시계획 틀 내에서 부동산을 바라보는 관점을 가지고 있다고 생각해 주시면 될 것 같다. 원래 ‘주거지와 일자리의 공간적 일치성’에 대한 박사 논문을 썼고 그런 연구를 진행했었다. 제가 중앙대학교로 오고 난 다음 도시 쇠퇴가 굉장히 빨리 진행되면서 국가 과제가 하나 떴는데, 2014년부터 16년까지 3년 간 도시재생 R&D 과제에 참여했다. 대학원생들을 동반해서 여러 지방 도시들을 실제 답사했는데, 그 과정에서 확인한 지방 도시의 현실은 책이나 논문에서 봤던 것보다 훨씬 더 심각하게 진행되고 있었다. 그때부터 국토 균형발전이 우리에게 어떤 의미인지, 균형 발전 정책에 좀 더 힘을 쏟지 않는다면 장기적으로 어떤 결과가 나타날지, 관심을 갖기 시작했다. 대학원생들과 하도 많이 돌아다녀서 아마 현장 중심 연구자라는 별칭이 붙었던 것 같다.

 24일 경북 포항시청에서 포항시체육회, 포항시종목단체, 읍면동체육회 등 체육단체 소속 대표 20여명이 포스코 지주사 서울 설립에 반대하는 기자회견을 하고 있다. 2022.2.24
▲  24일 경북 포항시청에서 포항시체육회, 포항시종목단체, 읍면동체육회 등 체육단체 소속 대표 20여명이 포스코 지주사 서울 설립에 반대하는 기자회견을 하고 있다. 2022.2.24

김능구 : 작년 말에 『부동산, 누구에게나 공평한 불행』 이라는 책을 내셨다. 책에서 말씀하고자 했던 요지를 간략하게 소개해 주시기 바란다.

마강래 : 책 제목 때문에 말씀하시는 분들이 많다. ‘이렇게 집값이 올랐는데 어떻게 모두가 다 불행하냐, 집 많이 가진 사람들은 해피하지 않겠냐’는 말씀을 많이 한다. 저는 좀 장기적으로 본 거고, 왜 부동산 문제가 지금처럼 나타나는 게 우리 모두한테 불행한 결과를 가져올 수 있는지 설명을 드리겠다.

집값의 문제는 저는 ‘기본적으로 밀도의 문제’라고 보고 있다. 그러니까 빽빽한 지역으로 점점 더 사람이나 일자리가 몰리면 집값은 뛸 수밖에 없다. 상식이라고 볼 수 있는데, 대한민국에서 밀도가 지속적으로 높아지는 공간은 수도권 밖에 없고, 밀도가 높아지다 보니 집값 상승 압력이 항상 존재한다. 그러다가 어느 순간엔가 이번 정부처럼 호 조건을 만나면 그냥 집값이 폭등하는 양상을 보이게 되는 거다.

우리 부동산 역사를 보자. 1기 신도시 정책이 나왔던 게 노태우 정부인데, 80년대 중반 86아시안게임이 있었고, 88올림픽이 있었다. 3저 호황이 있었고 우리 경제가 불타오르며 소득 수준도 높아졌다. 인구가 수도권으로 계속 쏠리는데 그때부터 사람들은 더 좋은 주택을 필요로 했고 주택없는 사람도 많으니까, 주택 수요가 폭증했다. 그때 집값 폭등의 각은 현 정부보다 더 가팔랐다. 자살하는 사람들도 많이 나왔는데 그런 일을 계기로 해서 주택 200만 호 건설 계획이 나왔다. 그 중에서 수도권 물량이 90만 호 정도였고, 30만 호 정도가 1기 신도시였다.

이후 김영삼 정부를 거치면서도 주택 공급이 꾸준히 일어났고, 그 과정에 집값은 좀 안정되는 양상을 보였다. 수도권은 그 와중에도 계속 인구가 쏠리는 추세를 보여왔고, 이렇게 에너지를 응축하는 기간을 가지다가 노무현 정부 때 또 한 번 폭발을 했다. 전 세계적으로도 집값 폭등기였고, 그때 2기 신도시 정책이 나왔다.

이명박 정부와 박근혜 정부를 거쳐 이번 문재인 정부 때 또 집값이 폭등했고 3기 신도시 정책이 나왔다. 서울 내에서 대규모 택지를 마련하는 게 힘들다 보니까 외곽에 신도시를 대거 공급하는 방식으로 진행이 됐고, 지금까지 세 번 했다. 지금도 대규모 주택 공급을 하면 집값을 잡을 수 있다. 그런데 이것은 단기나 중기 정책이다. 장기적으로 보면, 이 쏠림 현상이 멈추지 않는 한, 두 개 정도의 정부를 거친 다음에는 또다시 4기 신도시 정책이 나올거다. 집값 상승은 밀도가 굉장히 큰 영향을 주고 있다는 거다.

그런데 현 정부에서 놓치고 있는 게 있다. 집값이 폭등할 때는 두 가지 방법, 하나는 수요를 억제하는 방법, 다른 하나는 공급을 확대하는 방법, 이 둘 중에 하나라고 생각하는 것 같다. 정말 중요한 것은 제3의 길, ‘수요를 분산하는 방법’도 있다는 거다. 밀도가 높아지면 집값이 높아질 수밖에 없는 구조니까, 이 수요를 다른 곳으로 분산시키는 정책을 쓰는 것도 부동산 정책의 일부로서 들어올 수 있겠다는 내용이 최근에 썼던 『부동산 누구에게나 공평한 불행』이라는 책의 핵심 내용이다.

누구나 왜 불행하냐 하면, 이렇게 쏠리다 보면 빽빽해지는 곳과 헐렁해지는 곳 모두 굉장한 사회적 비용을 지불해야 한다. 수도권에 살고 있는 사람들과 비수도권에 살고 있는 주민들 모두한테 불리하게 작용한다. 수도권의 무주택자, 특히 청년 세대 같은 경우 미래를 계획할 수 없을 정도로 집값이 폭등했다라는 것, 그것이 또 출산율에 영향을 주고 있다. 우리나라 출산율이 이 정도의 인구 규모를 가진 나라에서 가장 낮은데, 서울의 출산율은 그것보다 훨씬 낮다. 전체가 0.84인데, 서울은 0.6이다. 이것은 경제적 문제, 그리고 집값의 문제와 관련된다고 생각 하는데, 연애를 포기하거나 결혼을 기피하거나 하더라도 늦게 하는 현상이랑 관련이 돼서 나타나는 것이고, 결국 대한민국의 가장 큰 문제 부동산 문제, 출산율 문제가 사실은 공간의 쏠림 현상이랑 굉장히 밀접한 관련이 있는 거다.

인구를 뺏기는 지역, 산업이 점점 없어지는 지역들, 비수도권 같은 경우에도 국민 전체의 세금으로 계속적인 치유 비용을 감당해내야 한다는 것이다. 그리고 이 치유의 비용이 굉장히 빠른 속도로 증가할 수밖에 없다는 것이 현실이라, 모두가 다 루즈(Lose)하는, 모두가 다 지는 형국으로 갈 수밖에 없지 않나 생각을 가지고 있다.

김능구 : 한 가지씩 살펴보자면 문재인 정부에서의 부동산 폭등. 수많은 분석과 비판이 있었지만 정책의 문제점 포함해서, 교수님이 생각하시는 원인을 흐름 차원에서 부탁드린다. 말씀하셨듯이 집값 폭등에 대응한 수요 억제와 공급 확대 정책이 있다고 했는데, 처음에는 수요 억제책이었는데, 이게 실패한거다.

마강래 : 초기에는 수요를 억제했는데, 수요 억제책이 한계가 있다. 외국 문헌에도 나와 있는데 ‘단위 면적당 밀도가 1% 높아지면 집값은 1% 정도가 상승’한다. 그런데 이 밀도가 수요랑 관련돼 있다. 부동산 시장을 자세히 보면, 공급은 국지적인 데 비해서 수요는 점점 광역화돼 있다. 서울에 살고 있는 사람들도 주택을 원하지만 서울 주택은 전국적으로 수요가 점점 넓어지는 거다. 수요가 점점 증가하는데 공급은 한정적이니까 집값이 폭등할 수밖에 없다. 그런데 여기서 수요를 억제한다는 거는 어느 정도 한계를 가지는 정책이었다.

그래서 집값을 잡을 수 없었고, 정부 중반 이후에 공급 정책도 같이 병행하는 걸로 바뀌었다. 그런데 서울의 외곽에 택지를 개발하는 과정에서 점점 인프라가 좋아지는 양상이 나타났다. 그러니까 주택을 공급한다는 얘기는, 주택만 공급한다는 것이 아니라 주변 지역 인프라랑 관련이 된다. 학교, 병원, 도로 등등 인프라와 관련이 되고, 대규모 택지 개발을 하게 되면 주변 지역도 정비하면서 같이 진행이 되어야 한다. 그러니까 서울과 수도권에는 신규 아파트가 더 들어갈 가능성이 커지고, 결국 사람들에게 ‘아 장래를 보면 수도권이 더 좋아지고 있구나’라는 사인을 정책이 계속해서 주는 거다. 공급 대책을 발표함에도 불구하고 그 공급 대책 때문에 이 지역은 더 전망있는 더 미래가 밝은 지역이 될 것이라고 사람들이 예상하게 된다. 수도권으로 더 쏠리다 보니까 실질적으로 공급 자체가 계속 수요를 만들어내는 메커니즘으로 가지 않았나라는 생각이다.

저는 상황을 보면 현 정부에서 수요 억제책뿐만 아니라 공급 확대를 처음부터 썼어야 된다라고 본다. 한 가지 아쉬웠던 내용인데, 공급이 부족했던 건 맞다. 수요 대비 공급이 부족하다는 얘기다. 만약 공급이 이 정도인데 수요가 줄어들게 되면 그 공급은 상대적으로 덜 부족해지는 거다. 근데 수요가 점점 증가하게 되면 공급은 상대적으로 부족하다라고 얘기할 수밖에 없다. 서울은 그런 지역이었다. 현 정부에서는 수도권 쏠림 현상 그 다음에 쏠림 현상이 만들어내는 수요의 증가, 이런 부분에 대해서는 조금 소홀히 하지 않았나 생각한다.

김능구 : 부동산 정책에 대해서 교수님께서는 보편적이고 이해하기 쉽고 자주 바뀌지 않는 규칙을 강조하셨다. 어떤 면에서는 문재인 정부의 핀셋 규제에 대한 비판일 수도 있겠는데 교수님이 기대하는 정책의 보편성이라는 것은 어떤 내용인가?

마강래 : 우리 부동산 세제를 보면, 전문가들도 이해할 수 없을 정도로 너무 복잡하고, 또 자주 바뀌다 보니까 굉장히 어렵다. 이게 핀셋과 관련이 되어 있는데, 핀셋은 크게 두 가지로 나눠볼 수 있을 것 같다. 하나는 지역 핀셋인데, 빠르게 부동산 가격이 달아나는 지역을 대상으로 콕 집어서 하는 핀셋이 있을 수 있다. 다른 하나는 사람 핀셋인데, 다주택자라든가 특정 계층을 중심으로 규제를 조금 더 세게 적용하는 거다.

이러다 보니까 너무 복잡하고 이해하기 힘들뿐 아니라 많은 논란을 만들어내는 상황이었다. 또 핀셋의 대상이 된 곳, 핀셋의 대상이 된 사람들 사이에서는 억울한 생각도 드는 건데, 그래서 이런 부동산 정책들은 좀 더 단순화되어야 한다는 생각이다.

예를 든다면, 저는 사실 종합부동산세에 대해서는 조금 부정적인 시각을 계속 가지고 있었다. 왜냐하면 종부세가 필요 없는 건 아니고 재산세를 보완하는 기능을 가지고 있다. 재산세는 지방세인데, 예를 들어 용산에 하나, 비수도권 지역에 하나를 가지고 있다면 이걸 합산해서 계산하기가 힘들다. 종부세는 국세니까 그렇지 않고, 그래서 재산세의 기능을 일부 보정하는 역할을 가지고 있다. 그런데 종부세의 그런 효과에 비해서 너무 정치적인 논쟁이 강했고 많이 힘을 뺐던 것 같아서, 저는 종부세도 재산세 체계에 편입돼야 된다는 생각을 가지고 있었다.

또 하나 재산세의 원래 기능, 그러니까 지방에서 재산세를 걷어서 지역의 인프라를 투자할 수 있는 세원으로 재산세가 쓰였는데, 그 역할이 점점 약화되고 있다. 그러니까 재산세가 집값 잡는 기능을 한다든지 그냥 일반 세원으로서의 기능을 한다고 하면, 저는 종부세와 재산세를 합치고 단순화하는 방법이 바람직하다는 거다.

그리고 재산세를 국세로 올리는 방법도 있다. 국가에서 따로 걷어서 재산세를 많이 낸 지역에 교부세 형태라든가, 다른 형태로 내려주면 될 것 같다는 생각이다. 이걸 복잡하게 이런 저런 세제가 있다 보니까 점점 복잡해지는 양상이 나타났다.

다주택자들에 대한 규제도 사실 세금이 굉장히 많이 올라갔다. 종부세뿐만 아니라 양도세는 장기적으로 보면 다주택자들이 버틸 수 없을 정도로 올라갔는데, 이런 정책들로 다주택자들이 주택을 내놓으면 어느 정도 주택 시장의 안정화 효과는 있을 거다. 그런데 이런 정책들이 가지는 사이드 이펙트(Side Effect), 즉 부작용들을 엄밀하게 고려하지 않고 정책이 실행된 측면은 좀 아쉽다. 사실 다주택자들은 임대주택을 공급하는 공급자 역할을 해왔다. 만약 다섯 채를 갖고 있는 다주택자라면 그 중 한 채에 살고 네 채 정도를 전세나 월세 형태로 임대를 한다. 우리 주택 시장을 보면 크게 매매 시장과 임대 시장으로 나누어 볼 수 있다. 임대 시장이 불시장이면 매매 시장이 안정화된다. 매매 시장이 불시장이면 임대 시장에서 넘어간 사람이 많기 때문이고, 그래서 임대차 시장은 안정화되는 구조다.

그런데 이번에는 주택임대차 3법 때문에 두 시장이 모두 불시장이 되었다라고 볼 수 있다. 다주택자에 대한 규제가 실질적으로 임대주택에 거주하는 사람들의 물량을 그냥 매매 시장으로 넘기는 역할을 많이 한 거다. 그러니까 다주택자가 5채 갖고 있다면, 5채 중에서 주택 수를 줄이기 위해 그래도 질이 좀 떨어지고 가격이 싼 것부터 처분하기 시작한 건데, 그 주택에 누가 살고 있었냐라는 거다. 사실 임대 물량이 그렇게 많지 않은 상태에서 그 임대 물량이 매매 시장으로 넘어가면, 기본적으로 저소득층이라든가 이런 계층들이 피해를 볼 수 있는 상황으로 갈 수 있는 거다. 이런 것에 대한 엄밀한 고려가 없었다라는 거다.

다시 말씀드리면 가구 계층이라든가 인구를 타겟으로, 그리고 특정 지역을 타겟으로 해가지고 자꾸 세부적인 규제를 만들어내는 것 자체가 ‘핀셋으로 모든 걸 규제할 수 있다’라는 자신감이 묻어 있는 건데, 부동산 시장은 여러 가지 요인들이 다 얽히고 설켜 있기 때문에 이 핀셋 때문에 발생하는 부작용이 굉장히 클 수 있다. 그래서 핀셋보다는 보편적인 부동산 정책이 필요하다라는 말씀을 드리고 싶다.

김능구 : 종합부동세가 재산세 내에 편입되면서 조정돼야 한다는 건 윤석열 당선인이 줄기차게 이야기한 거다. 종부세를 폐지하는 게 아니라 재산세하고 합쳐서 조정된다는 거다.

마강래 : 큰 틀에서는 유사하다고 말할 수도 있다. 저는 재산세를 지방세로 그대로 두면 또 다른 문제를 발생시킨다고 본다. 집값이 폭등한 지역들을 보면, 일단은 비싼 지역이 많고, 이런 지역은 재산세를 엄청나게 많이 거둘 거다. 그런데 지방세 중에서 재산세가 차지하는 비중이 상당히 크다 보니까 부동산 집값이 폭등한 지자체 같은 경우에는 훨씬 많은 세금을 거둬들일 수 있다, 반대로 그렇지 않은 지역은 점점 약화되는데, 특히 비수도권 지역은 집값이 오히려 하락한 지역도 있고 이런 지역들은 재산세가 적어진다. 이것은 국토 전반에 빈익빈 부익부 현상을 더 심화시킬 거다. 종부세 같은 경우는 지방으로 일부 내려보냄으로써 이걸 좀 보정하는 기능을 가지고 있다.

그래서 저는 종부세를 재산세랑 통합하는 게 필요하다라고 보고 그 조건은 재산세가 국세로 올라가야 된다는 거다. 그래서 다시 재분배가 일어날 수 있는 시스템을 구축하는 게 바람직한 모습이다. 단 재산세는 누진세율을 강화해서 확실하게 적용하는 거를 고민해야 한다.

김능구 : 누진세로서 종부세 효과는 충분히 얻을 수 있다는 말씀이다. 제가 자치단체장하고 인터뷰도 20여년간 해왔는데, 우리나라 지방자치가 ‘2할 자치’라고 한다, 재정분권에서 국세와 지방세가 8대2로 갔는데, 문재인 정부에서 7대3까지 하겠다고 해서 지금 3 가까이 온 것 같다. 말씀하신 대로 재산세가 지방세에서 중요한 부분인데 이걸 국세로 가져가면 재정분권 이야기하는 사람들한테는 엄청난 이슈다.

마강래 : 그럴 수 있다. 그런데 2할 자치가 나쁜 것이 아니다. 저는 기본적으로 재정분권이 강하게 이루어져야 된다고 믿는 사람이다. 2할 자치라는 게 지방에서 지방세를 20% 걷고, 국세로 80% 걷는 개념인데, 현 정부에 이것을 7대3을 거쳐서 6대4로, 재정 분권을 추진하겠다는 의지도 표명하고 했었다.

그런데 한 가지 놓치고 있는 사실이 있다. 지방자치라고 얘기했을 때의 지방과 우리가 어렵다라고 얘기한 비수도권의 지방은 완전히 다른 개념이다. 우리가 지방자치를 한다라고 하면, 그 지방에는 서울도 포함되고, 부자 지자체인 수원이라든가, 고양이라든가, 화성이라든가 이런 데가 다 포함이 된다, 중앙 정부의 하위 단위로서의 지방, 이건 지방의 수직적 개념이다. 또 다른 지방의 개념은 서울, 경기, 인천이 수도권인데, 수도권 밖의 지역을 지방으로 이야기하기도 한다. 그래서 공공기관의 지방 이전이라고 얘기할 때는 명백히 비수도권을 이야기하는 거다.

‘중앙이 가지고 있는 권한을 아래로 이양한다’고 할 때, 그게 지방분권의 개념이다. 중앙이 틀어잡고 있는 권한을 지방으로 이양할 때 실질적으로는 그게 좋은 효과를 내는 상황적 조건이 있다. 그 조건은 운동장이 너무 기울어지지 않았을 때다. 지방자치단체 간 운동장이 굉장히 기울어졌을 때 여러 가지 분권을 하게 되면, 부자 지자체는 더 많은 세금을 걷게 되고, 더 좋은 행정을 펴게 되고, 더 많은 인구를 끌어들일 수 있다. 이것이 행정학에서 유명한 ‘티보 가설’인데 이 가설이 시간 축 상에서 계속 이어지면 국토 공간에 빈익빈 부익부 현상이 발생할 수밖에 없는 거다.

그래서 ‘중앙이 많은 권한을 틀어쥐었기 때문에 지방이 여태까지 점점 힘든 상황에 처하게 된 것’이라고 주장을 하는데, 일부 내용은 맞다. 그런데 바람직한 지방자치 분권, 재정, 행정, 입법, 복지 등 분권을 하기 위해서는 일단 상황적 조건의 균형이 이루어져야 된다. 약간 부연 설명을 드리면, 분권은 기본적으로 굉장히 시장주의적 개념이다. 왜냐하면 권한을 지역에다 내려주고 지역이 스스로 뭔가 일을 벌이고 그 결과에 대해서 책임지게 하는 구조인데, 선의의 경쟁 속에서 굉장히 좋은 효과를 가질 수 있다.

그런데 기울어진 운동장에서는 이런 분권이 부자 지자체를 더 부자로 만들고 가난한 지자체를 더 가난하게 만들어서, 지방자치도 못하게 될 정도로 공동체를 해체시키는 효과를 가지고 온다는 게 문제다. 그래서 저는 분권의 선결 조건으로 분권을 해야 될 공간적 단위가 무엇인지에 대해서 고민을 해야 된다는 거다. 이제는 행정구역 개편에 대해서 한번 돌아볼 필요가 있다라는 것, 이런 것들을 통해서 균형의 공간 단위를 먼저 설정하고 그 균형의 공간 단위에 맞는 재정분권이 일어나야 된다는 거다.

그래서 제가 정말 강조하고 싶은 내용은, 중앙이 재정을 많이 틀어쥐는 국세의 비중이 높다는 것이 무조건 나쁜 게 아니라는 거다. 영국 같은 경우에는 1할 자치도 안 되는 0.5할 자치밖에 안 된다. 기본적으로 국가에서 세금을 많이 걷어서 꼬리표를 달지 않은, 자율적으로 사용할 수 있는 돈을 지역에 내려준다. 지역이 고르게 발전할 수 있도록 중앙이 역할을 하는 것, 이것도 사실 굉장히 중요한 정책 중에 하나 아닌가 생각한다.

김능구 : 단체장들 이야기 들어보면 지역에 내려가는 예산에 거의 대부분 꼬리표가 달려있다고 하더라. 경직성 예산 외에는 실제로 뭔가 하려고 하면 거의 태부족이라는 이야기다.

마강래 : 교부세, 교부금이라고 얘기하기도 하는데, 그 경우에는 특별히 꼬리표가 없고, 국고보조금 같은 경우에는 꼬리표가 달린다. 용처가 정해져 있는 거다. 2할이냐, 3할이냐 이런 게 중요한 게 아니라, 일단은 국가가 세금을 거둘 수 있는데, 그것을 꼬리표 달지 않고 지역이 자율적으로 사용할 수 있는 시스템을 구축하는 게 저는 더 바람직하다고 본다. 균형 발전을 위해서는 재정분권을 성급하게 추진하기 보다는 반드시 행정구역 개편과 맞물려서 진행해야 된다라는 생각이다.

김능구 : 재정분권과 행정구역 개편이 같이 가야 된다는 말씀이다.

마강래 : 우리나라 행정구역의 토대는 사실 조선시대에 만들어진 거다. 조선시대 행정구역을 보면 지금이랑 너무 똑같아서 깜짝 놀라실 거다. 우리가 100년이 지나는 동안 터널이 몇 개 가 뚫렸고, 광역교통망이 어떻게 지역과 지역을 연결하고 있나? 이것에 맞는 행정구역도 고민해야 되고, 그 행정구역에 맞는 지방세 시스템도 고민해야 된다. 모두 다 연계된 개념이고 어느 순간에는 해야 되는데, 상당히 힘이 드는 이유가, 제일 잘 아시겠지만 선거구랑 관련이 되어 있기 때문이다.

김능구 : 제가 알기로는 이명박 정부 시절에 서울대 지리학과 교수로 비서실장 했던 류우익 교수님을 중심으로 해서 행정구역 개편안을 실행할 것처럼 했는데, 결국 정치권의 반발 속에 흐지부지 끝나버리고. 그 다음에는 아예 제시 자체도 안 되더라.

마강래 : 그때 한번 부각된 거고, 행정구역 개편 논의는 계속 이루어져 왔다. 전면적인 행정구역 개편이나 도농 통합 등이 있었고, MB 정부에서 시군 자율 통합 논의도 이루어져 왔다. 지금 행정구역 개편을 한번 전면적으로 검토해 볼 필요가 있다고 생각된다. 지역이 점점 어려워지고 있는 상황에서 사실 행정구역이 걸림돌이 되는 게 많다. 좀 깊은 논의가 있었으면 좋겠다.

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