[폴리뉴스 서경선 기자] <편집자주> ‘새로운 대한민국을 묻다’

2024년 12월 내란사태와 탄핵으로 대한민국이 중대한 변화의 기로에 놓여 있다. 폴리뉴스는 전문가들과 정치, 경제, 국제관계 등 각 분야의 문제점을 진단하고 해법을 모색한다. 이를 담은 ‘새로운 대한민국을 묻다’ 시리즈를 연속 보도한다. 박상인 서울대 행정대학원 교수,  홍기빈 글로벌정치경제연구소 소장에 이어 세 번째 순서로  ‘양당 독점의 특권 정치 해법과 개헌 방향’을 주제로 지난 1월 21일 폴리뉴스 스튜디오에서 진행된 김만흠 전 국회입법조사처장과의 인터뷰를 2회에 걸쳐 보도한다. 

“내란은 양당 적대적 공생의 폭발이자 윤석열의 자폭”

▲ 김능구> 폴리뉴스·폴리피플은 '새로운 대한민국을 연다' 시리즈로 정치 개혁에 있어서 김만흠 전 국회 입법조사처장님을 모셨다.

△ 김만흠> 반갑다, 오랜만에 왔다.

▲ 김능구> 처장님, 지금 비상계엄을 통해서 탄핵 절차가 진행되고 있는데 '대한민국이 산업화도 이루고 민주화도 이루었다.' 이러는데 이런 민주주의의 위기. 트럼프가 자기 혼란에 대해서 물어보니까 "대한민국을 봐라. 자기보다 더하다." 이런 이야기를 했는데 참담한 심정이다. 정치학자로서 또 국회에서 현장에서도 쭉 보고 하셨는데 우리 정치가 뭐가 문제인지 또 그리고 어찌 보면 정치 현안, 국정 현안이라고 할 수 있는 7공화국 개헌 문제. 이 문제에 대해서 고견을 듣고자 한다.

먼저 오늘도 대통령이 헌법재판소에 출석해서 이야기하고 있는데 본인은 통증이라고 이야기하던데 이 비상계엄이 왜 일어났다고 보는가?

△ 김만흠> 윤석열 대통령이 시대착오적인 황당한 선택을 한 거다. 자폭했다고 볼 수 있겠다. 그런데 어느 날 갑자기 한밤중에 그걸 한 게 아니라 본인이 주장했다시피 여러 가지 배경이 있긴 하다.

우리나라는 대통령 중심제 아닌가? 최고의 권력자다. 최고의 권력자인데 집권 한 달 반부터 국민의 압도적인 다수로부터 불신을 받았다. 국정을 잘 못한다고 하고 있었다. 그래도 대통령이니까 권력을 누려 왔었는데, 여소야대에서 집권했는데 선거를 거치고서도 야당이 압도적인 의석을 가져가 야당에 포위가 돼 있었다. 그러면 일반적이라면 야당에 포위가 돼 있기 때문에 국민으로부터 지지를 받든, 아니면 야당한테 뭔가 협상을 통해서 절충을 하든 해야 될 것인데.  본인은 이재명 대표의 결정적인 사법 리스크가 있기 때문에 야당에 포위가 돼 있으면서도 뭔가 야당의 결정적인 약점을 갖고 있다는 그런 상황인식을 하고 있었던 거다. 아시겠지만 동시에 야당은 압도적인 야당이고, 더구나 우리나라 헌정사에서 단일 야당이 여소야대를 구성한 건 이번이 처음이다. 여소야대는 몇 번 있었지만, 여러 개 정당들이 합해서 야당이 여소야대가 됐었지만 이번에는 민주당 한 당만으로도 이렇게 된 그런 케이스다.

▲ 김능구> 집권 초기부터 그랬던 건가?

△ 김만흠> 그렇다. 그렇게 된 상황인데 그러면 대통령제이기 때문에 아무리 야당이 강해도 한계가 있기 마련이다. 그러면 야당 역시 또한 뭔가 대통령제가 한계가 있기 때문에 대통령과 타협하려고 해야 될 것인데 압도적인 다수 의석을 대통령과의 타협 전략보다는 이재명 대표의 방탄에 썼다. 그동안 이걸 김능구 대표도 여러 번 지적했던 것 같은데 이른바 적대적인 공생 상황이 계속돼 있었다. 최근에 보니까 적대적인 공생보다는 적대적인 기생이 아니었나 생각한다. 서로 의존했던 그런 케이스인데, 그게 폭발한 건데 제대로 된 게 아니라 윤석열 대통령의 잘못된 패착, 자폭한 거라는 것인데 여기서 하나 지적하고 싶은 게 김용현 장관을 비롯해서 국감이든, 아니면 인사청문회든 간에 지금 이 시대에 계엄할 수 없다는 세 가지 요인을 지적했다.

하나는 국회의 동의를 거쳐야 된다. 또 하나는 지금 이 시대에 국민들이 용납하겠느냐고 했다. 세 번째 그 동원되는 조직인 군인들이 따라오겠느냐, 김용현 장관 본인도 따라가지 않을 거라고 얘기했다. 세 가지 다 공히 지적을 했는데 국회 문제는 어쨌든 간에 무력화시키려고 시도했다. 그런데 국민들이 따라오겠느냐는 것인데 이걸 한 거다. 그다음에 군인들이 따라오겠느냐, 본인도 따라가지 않을 거라고 지적했었다. 그런데 국민들이 용납하지 않을 거다, 군인들도 잘 따라오지 않을 거라고 했는데 여기에 대한 대비책도 없이 했다? 그런데 이걸 가지고 할 의도가 아니었고, 경고용으로, 경종용으로 썼다고 얘기하는데 앞뒤가 맞지 않는 얘기다. 황당한 패착이었다고 본다.

▲ 김능구> 그게 앞뒤가 맞지 않는데 실제로 보니까 지금 드러난 증언들만 하더라도 상당히 오래전부터 이야기가 있어 왔고 준비했다더라.

△ 김만흠> 그래서 제가 말씀드린 거다. 오래전부터 늘 국회에서 질문하면 세 가지 답을 했었는데 국회의 동의를 거쳐야 되는데 여소야대 구조에 되겠느냐, 시대의 변화에 따라서 국민들이 용납하겠느냐, 군인들도 따라오지 않을 거라고 했는데 했던 거다.

▲ 김능구> 대책도 없이?

△ 김만흠> 그렇다.

▲ 김능구> 여기에 대한 대책도 없이?

△ 김만흠> 다른 사람들이 분석적으로 그런 얘기한 게 아니라 김용현 장관 후보자 때, 국감 때 주도했다는 김용현 장관 스스로가 그런 말을 했으니까 만약에 그럼에도 불구하고 했다면 여기에 대한 대비책을 가지고 있을 것인데 대비책이 없이 유일하게 국회만 조금 무력화 시켜 보려고 하다가 말았던 그런 정도로 시도했다.

▲ 김능구> 내일모레는 김용현 전 국방부 장관이 헌재에 증인으로 나온다더라. 그러면 여기에 대한 이야기가 있을 수도 있겠다.

△ 김만흠> 그런 것은 이후에 다른 전문가들하고도 정말 왜 본인도 스스로 세 가지 문제를 지적했는데 거기에 대한 대비책이 없이 막무가내로 한 건가. 경종용, 경고용이란 말은 안 되는 소리다. 심지어는 트럼프 같은 사람도 혼란, chaotic을 물어보니까 한국을 보라고 얘기했다는데 사실은 갑작스러운 트럼프 얘기가 아니라 우리가 알 만한 주요 국가들 중에서 가장 유사한 나라가 트럼프의 미국과 한국 상황이었다. 가장 유사한 나라 중에 한국이 안 좋게 터진 거고, 안 좋은지 좋은지 모르겠지만 미국은 트럼프 위기가 이어지고 있는 거다.

▲ 김능구> 둘 다 강력한 대통령제인데.

△ 김만흠> 맞다. 그리고 진영화가 극도로 돼 있고, 정치가 종교 집단화 돼가는 경향도 비슷하고.

▲ 김능구> 팬덤이라든지.

△ 김만흠> SNS가 안 좋은 쪽으로 쓰이고 있고, 여러 면에서 비슷한 거다.

“헌정사 최초 단일야당만의 여소야대... 제3당 조정자 역할 사라져”

▲ 김능구> 조금 전에 말씀하신 것 중에서 대통령 집권 초기에 여소야대였고, 그것도 헌정사 처음으로 단일 야당에 의해서 여소야대가 되는 그런 상황이었는데 이때 제도적으로 봤을 때 대통령제에서 행정 권력과 입법 권력이 대립될 때 이 부분에 대한 어떤 제도적인 해결책이 있었어야 되지 않나, 이런 문제 제기들이 있더라.

△ 김만흠> 제도적인 해결책이 있으면 가장 이상적이겠지만 현실적으로 제도적인 해결책이 없는 상태에서 나오는 경우들도 꽤 있다. 아시겠지만 프랑스의 경우도 이른바 행정 권력을 장악하는 쪽하고 대통령직선제랑 이원집정부제 권력이 서로 동거 정부가 되는 경우도 있지 않은가? 동거 정부가 되는 경우도 있고, 그나마 우리하고 유사한 체제라고 하는 미국의 대통령제 하에서도 권력은 지난번에 바이든 대통령 민주당 소속이 잡았지만 의회의 주도권은 공화당한테 있는. 우리나라 같으면 여소야대가 되겠지만 미국에서는 그런 표현을 하지 않고 분점 정부라고 얘기하고 있는 거다. 권력을 장악하는 세력이 나눠서 장악하고 있다는 거다. 그런 경험들이 있다면 이렇게 해 볼 것인데 우리의 경우는 그동안 여소야대가 되도록 잘 꾸려왔다. 어떻게 꾸려왔느냐? 야대(野大)가 단일 정당의 야대가 아니었기 때문에 제3당이 중간에 거중 역할을 했었다. 가장 근접하게 봤을 때는 21대 국회 또 국민의당이 있을 때만 하더라도 중간 역할 하면서 이렇게 저렇게 조정했지 않은가? 사실 그래서 그동안 여소야대 국회일 때가 우리나라 국회의 역할이 가장 잘 됐다고 얘기했었는데 그럴 때는 제3당이 조정자 역할을 할 때 서로 간에 극단적으로 가지 않았었다. 그런데 이번의 경우는 단일 정당이 극단적으로 가버린 케이스가 된 거다. 거기에다가 단일 정당에 여유가 없이 만들어버린 게 뭐였느냐, 알다시피 이재명 대표가 단일 정당으로 압도적인 다수를 차지하고 있으면서 몇 개에 걸친 사법 리스크를 안고 있어서 그 좋은 구조를 방탄으로 써버린 지난 22대 전반기였었다.

▲ 김능구> 본격적인 제도적 문제에 들어가기 전에 또 특이한 게 지난 박근혜 탄핵 때와는 달리 계엄 한 달 이후에 정당 지지율이 역전 현상이 벌어졌는데 이건 어떻게 봐야 하는가요?

△ 김만흠> 제가 앞서 적대적인 공생인가, 적대적인 기생인가. 둘 다 표현이 가능하다고 얘기했었는데 이번에 윤석열 대통령의 비상계엄 실패를 두고 제가 어떤 표현을 했냐면 2개의 불량 정치가 공생하고 있었는데 하나가 자폭했다. 자폭했기 때문에 보기에 따라서는 한쪽이 저절로 승리한 걸로, 결과적으로 승리한 걸로 볼 수 있겠지만 한쪽은 자폭해버렸기 때문에 오히려 남은 한쪽이 국민적 비판의 도마 위에 오를 거라고 얘기했다. 그동안에는 '양쪽 다 나쁘다'였었는데 나쁜 한쪽이 무너져 버렸기 때문에 이제 나쁜 한쪽에 대한, 이른바 이재명 대표의 문제라든가 민주당의 문제를 겨냥하게 될 거다, 주목할 거다, 그런 쪽으로 갔었다. 그러나 민주당 쪽에서는 본인들의 문제에 주목하지 않게 만들기 위해서 기존에 계속 문제가 있다고 지적한 거다. 즉, 윤석열은 아직 죽지 않았다. 저는 이미 죽었다고 봅니다마는 죽지 않았다고 하는 게 바로 지금 내란 중이라고 얘기하는 거 아니겠는가? 아직도 적이 있다. 그러니까 적을 이용한 정치를 계속한 거다. 그게 부분적으로는 먹혀들어 갔다고 생각할지 모르겠는데 사실 그게 국민들의 공감하고는 괴리가 된 거다.

▲ 김능구> 그게 앞으로 정국 전환에서 민주당이 가져야 될 키포인트겠다.

△ 김만흠> 정상적이라면 민주당은 이제 윤석열이 갔기 때문에 우리가 집권하면 윤석열과 다른 정권이 될 거라는 거, 이른바 긍정적인 뭔가 비전을 제시하는 거 아니겠는가?

“적대적 공생에 윤석열 내란, 민주당 민생 강조가 정파적 문제로 변질”

▲ 김능구> 국민들한테 증명해줘야 한다.

△ 김만흠> 그렇다. 그걸 보여줘야 되는 것인데 지금 민주당이 그게 중요한가, 아니면 윤석열 탄핵 이후에 이재명 대표의 재판이 진행되길 바라는가? 사법 리스크, 이재명 대표의 재판을 어떻게 나중에 받을 건가, 당장 걸려 있는 공직선거법 위반 문제를 어떻게 할 건가가 쟁점이다. 그래서 아무리 겉으로는 우리는 이제 민생 집중하겠다. 어젠가 엊그제인가 민주당 원로 정치인들 모아서 이제 민생에 집중할 때라고 하는데 현재 민주당의 경우에는 말로 민생 집중한다고 해도 국민들은 그 민생에 집중하기보다는 이재명 대표의 재판이 어떻게 될까에 주목하는 거 아닌가? 그래서 정말 민생에 집중한다면 상식적으로 이재명의 문제를 떼서 이 부분은 민주당의 문제가 아니고 이재명이라는 정치인 개인 문제가 해결할 과제다, 그런 관점에서 해야 되는데 애초에 그게 아니었다. 그렇게 하려면 처음부터 당대표를 하는 게 아니었다. 그런데 계속 거꾸로 왔는데 그래서 현재는 상식적이라면 민주당은 이런 저런 방식을 공생해 왔던 윤석열 대통령이 이렇게 국민들에게 또 대한민국 민주주의 역사에서 이런 오점을 남기고 자폭했는데 우리는 이렇게 할 거라고 얘기한다는 거다.

그런데 여전히 계속 내란은 살아있다고 상대방 공격으로 살아남으려고 하고 있고, 지금 그 모양 그대로 두고 본다면 민주당의 모습을 봐라. 민주당이 이른바 얘기한 다원적인 체제인가, 아니면 일원적인 전체주의 양상인가? 비판적인 얘기는 전부 점검하겠다고 특위까지 만든 거 아니겠는가? 국가 시스템으로 가면 어떻게 되겠는가? 그렇게 되면 전체주의 체제가 돼 버리는 거다. 그동안은 야당이라는 하나의 정당이 전체주의 체제였었지만 이게 만약에 집권 세력이 돼 버린다면 국가가 전체주의 체제가 돼 버리는 거다.

▲ 김능구> 또 다른 심각한 위기가 올 수도 있겠다.

△ 김만흠> 그렇다. 1차적으로 아까 앞서 말씀드렸었지만 불량 정치의 적대적인 공생 과정에서 한쪽이 몰락했기 때문에 한쪽은 승리한 측면도 있지만 이제 한쪽을 국민들이 주목하게 볼 거다. 그러면 긍정적인 뭔가 positive한 걸 제시해야 되는데 여전히 '윤석열의 내란은 살아 있기 때문에' 하면서, 아니면 다른 세력을 내란 동조 이런 쪽으로 몰아가면서 살아가려고 하는 negative 전략을 계속 써오고 있다. 그런데 그게 국민들의 공감하고는 멀어지니까 지지가 떨어지는 그런 상황이다. 또 하나 박근혜 당시하고 비교했을 때는 박근혜 대통령 탄핵에 대한 요구는 국민들 일반의 보편적인 정서였다. '이게 나라냐'라고 하는 건데 윤석열 대통령의 비상계엄 실패에 대한 탄핵 문제는 일정하게는 국민들의 보편적인 주장이기도 했지만 한쪽이 치고 나가 버리니까 상당히 정파적인 문제처럼 돼 버렸다.

▲ 김능구> 그때 보면 민주당이 탄핵을 거론하는 걸 굉장히 조심해 했다. 그런데 이번에도 제가 알기로는 민주당이 탄핵 이야기는 조심했었다. 그러다가 비상계엄이 되면서 탄핵을 자연스럽게···

△ 김만흠> 그렇다. 하고 싶어 했는데 그랬다. 그러고 났는데 그걸 정상적이라면··· 제가 '정상적이라'는 말을 많이 쓰는데, 딱 끊고 우리는 이렇게 가야 된다고 해야 되는 것인데 오히려 그 내란 분위기를 키우는 거다. 지금 내란 중이라고 얘기하는 거 아닌가? 민주당 쪽의 강경 세력일수록.

▲ 김능구> 그게 이재명 대표의 사법 리스크, 방탄이 필요했기 때문에 그렇다, 이렇게 보는가?

△ 김만흠> 그렇다. 왜냐하면 그게 아니라면 이제 민주당은 무엇을 할 건가, 이걸 봐야 되는데 민주당 문제를 지적하면 국민들 앞에 가장 먼저 노정되는 게 뭐겠는가? 이재명 대표의 사법 문제를 어떻게 해야 될 건가. 이번에 법치주의 관련해서 "사법기관들, 법원의 문제들을 왜 이렇게 빨리빨리 하지 않는가?" 문제를 이야기하니까 법원행정처장이 나와서 "앞으로 빨리빨리 하겠다." 등등 했더라. 그러면 이미 윤석열은 진행되고 있으니까 자연스럽게 타깃은 이재명 대표 쪽으로 갈 수밖에 없는 거다.

▲ 김능구> 이번에 지지율 역전을 분석하는 가운데서 민주당의 여러 가지 실책들이 짚어지는데 제가 보기에는 윤석열 대통령이 한때 국회의 탄핵 결의안 송부도 거부했다, 사실상. 법원에서 오는 걸 송달을 수령 안 하고 이랬었다. 그러면서 사법 절차를 미루려고 했다. 그래서 윤석열의 탄핵 시간이냐, 이재명의 재판 타임이냐, 뭐 이런 것들이 언론에 많이 나왔었다. 그런데 그 시점에 이재명 대표도 공직선거법 1심 판결 이후에 항소심에 대한 송부 절차를 미룬 듯한.

△ 김만흠> 이른바 침대 축구 경쟁을 했었다, 서로가.

▲ 김능구> 그 부분이 국민들한테, 특히 중도층한테 큰 영향을 줬지 않다, 이렇게 본다.

△ 김만흠> 그중에 하나의 공세가 내란 프레임의 확산이다. 내란 프레임은 역시 양면성. 현재 여당을 공격하는 데 장점처럼 보이기도 하고, 또 정부에 있는 각료들을 압박하는 데도 상당히 유용한 수단이 되긴 하지만 국민들이 봤을 때 과연 지금 내란이 진행 중인 것인가라고 보자면 괴리가 있는 거다. 현재로서는 국회가 내란 용어를 가지고 나머지 기구, 심지어는 사법부까지도 간접 통제하고 있는 상황 아닌가, 그 프레임 가지고? 만약에 그것이 아니었다면 우리 정치는 이제 민생을 중심으로 미래로 가자고 해야 될 것인데 그렇게 하고 나면 바로 민주당 스스로의 문제를 돌아봐야 되는 상황이 되니까 그렇다. 그런데 지금까지는 계속 스스로의 문제를 돌아보기보다는 뭔가 정부 여당에 대한 부정 공세로 버티고 있는 거다. 그게 지금 여론에 반영되고 있다고 본다.

▲ 김능구> 박사님은 국회에도 쭉 계셨는데 국회의 오랜 현안이 개헌 아니겠는가?

△ 김만흠> 그렇다. 역대 국회의장의 항상 제1의 미션을 개헌이라고 했다.

▲ 김능구> 우원식 의장도 그랬다. 국회의장이 됐을 때 개헌을 이야기하셨다.

△ 김만흠> 그 이전에 김진표 의장, 그 이전에 박병석 의장, 김원기, 임채정 의장 다 쭉 그랬다.

▲ 김능구> 국회의장 분들은 여야 모두 다 그랬던 것 같다. 그러면 현재 우리가 말하는 게 87체제, 현 6공화국 헌법인데 박사님이 보시기에는 근본적인 문제가 뭐라고 보는가?

△ 김만흠> 국회의장 출신들이 했던 것하고 그다음에 정치권에서 얘기했던 거와 약간 결이 다르긴 한데 대통령의 실패를 두고 가장 많이 얘기하는 것 같다. 당장 지금 나오는 것도 윤석열 대통령의 문제 아니겠는가? 이전의 박근혜 대통령도 마찬가지였고. 그래서 대통령 리더십의 실패와 또 우리나라 정치가 너무 국민을 향한 정치라기보다는 대권 경쟁을 향한 정치가 돼버렸던 이런 것 때문에 뭔가 바꿔야 된다는 얘기였고, 국회의장들의 경우는 국회가 국민들의 의사를 가장 직접적으로 대변하는 기구인데 과연 국회가 어떤 역할을 하는 건가. 여당은 대통령 눈치를 봐야 되고, 야당은 대통령을 반대해야 되고, 그나마 여소야대일 때는 야당이 기능하지만 그냥 무력하게 소리 지르다 말아버리는, 생산적인 역할을 못하는 것을 역대 국회의장들이 그동안 보고 있기 때문에 이걸 뭔가 바꿔줘야 된다. 그래서 명백하게 권력 분립 체제가 돼야 된다. 권력 분립 체제가 된다면 여당, 야당 개념이 없는 거다. 우리나라 교과서에 보면 우리나라는 권력 분립의 대통령제라고 얘기하는데 권력 분립이라면 국회하고 대통령 권력하고 구분돼 있는 거 아니겠는가? 그러면 여당이 없어야 한다. 사실 여당, 야당 개념은 의원내각제 개념이다. 미국의 경우에는 오늘부로 바뀌었습니다만 이전에 바이든 정부 때 민주당을 보고 여당이라고 그랬는가? 안 그랬다. 공화당을 보고 다수당이라고 얘기하는 거고, 이건 소수당이라고 얘기하는 거지. 그런데 우리나라는 권력 분립형이 아니고 융합형 대통령제다. 우리가 정부 형태의 권력 구조를 얘기할 때 대통령제냐 내각제냐, 아니면 2개를 섞은 이원정부제냐, 이런 얘기로 구분하기도 하는데 권력 분립형이냐, 아니면 권력 융합형이냐 얘기한다. 대개 대통령제를 권력 분립형에 가깝다고 하는 거고, 내각제는 권력 융합형이라고 하는 거다. 국회도 장악하고, 국회 다수당이 행정부도 장악하는 거니까 융합돼 있다고 하는데 우리나라의 경우에는 대통령 권력을 중심으로 이 권력이 어디로 가는가? 국회도 여당을 통해 장악하는 거다. 그래서 지금까지 대안으로 나오면 완전한 융합형으로 가서 내각제로 가든, 아니면 권력 분립을 분명하게 하는 방식으로 가든 둘로 가야 된다. 그런 게 대개 국회 차원에서 나왔던 권력 구조 개편의 대안이었다.

▲ 김능구> 현실적으로는 개헌이 계속 이루어지지 못 했다. 제가 보기에는 지난 탄핵 때 1,800만명이라는, 국민들 모두가 탄핵 부분에 참여했다고 볼 수도 있겠는데 그리고 세워진 문재인 정부에서 우리나라의 숙원 사업인 개헌 작업이 제대로 이루어졌어야 됐지 않나 하는 아쉬움을 표할 수밖에 없는데 그때 어떻게 봤는가?

△ 김만흠> 당시 박근혜 대통령의 탄핵 국면에서 개헌해야 된다고 얘기 나왔고, 폴리피플에서도 많이 쓰고 있는 7공화국을 세우자는 얘기가 당시 손학규 대표 등을 중심으로 운동으로 전개되기도 했었다. 그래서 개헌을 먼저 할 것인가, 조기 대선을 먼저 치를 것인가 했다가 현실론으로 가서 조기 대선 갔다. 그러면서 당시에 문재인 대통령도 뭐라고 합의를 했었느냐, 지방선거 치를 때 하겠다고 했던 거다. 그런데 역대 우리나라 대통령 중에서 가장 개헌에 대해 소극적이었던 첫 번째를 꼽으라면 김영삼 대통령이었고, 두 번째 소극적이었던 사람이 문재인 대통령이다. 별로 개헌하고자 하는 생각이 없었다.

▲ 김능구> 개헌안은 충실했다고 그러던데?

△ 김만흠> 조금 이따 말씀드리겠는데 개헌안도 핵심인 중앙정부 권력 구조가 없었고 그다음에 이른바 지방 분권을 반영했다고 얘기하는데 지방 분권의 경우는 현행 헌법에서 상관없이 분권은 충분히 강화할 수 있다. 다만 우리나라 헌법에는 현재 지방정부라는 표현이 되어 있는 것이 아니라 지방자치단체 형식으로 돼 있기 때문에 이걸 조금 명문화한 정도의 의미지 분권론자들이 생색을 내기 위해서 헌법에도 넣어야 된다고 얘기하는데 헌법 때문에 우리나라 분권이 어려운 건 아니다.

▲ 김능구> 그때는 지방자치 개헌이라고 할 정도였는데 실상은 그랬다는 건가?

△ 김만흠> 그렇다. 그렇게 돼 있는 그런 것이지 실제 헌법 때문에 제약을 받고 있는 것은 정부 권력 구조, 중앙의 정부 권력 구조의 문제다. 문재인 대통령은 중앙의 정부 권력 구조를 바꾸지 않고 약간 건드리려고 했던 것이 뭐냐 하면 감사원 기능을 국회 쪽으로 이관하는 정도만 생각했던 거다. 그래서 형식상으로 약속을 했던 지방선거 때 국민 투표에 부치는 일정에 맞추기 위해서 국회에 올렸을 뿐이지 주로 개헌을 원하고자 했던 사람이 얘기했던 정부 권력 구조를 바꾸는 부분에 대해서는 반영되지 않는 문재인 대통령의 개헌안이었다. 그래서 알다시피 국회에서는 거론도 안 됐고 자동 폐기돼 버렸던 거다. 아시다시피 김영삼 대통령은 내각제 합의 문서를 파기하고 대통령이 됐기 때문에 혹시 거론되면 내각제 문제가 거론될까 봐서 개헌 문제는 거론도 하지 말라고 얘기했고, 나머지 모든 대통령들은 집권 초는 생각을 달리 가졌을지라도 나중에는 결국은 개헌이 필요하다고 했었다.

▲ 김능구> 김대중 대통령도 DJP 할 때 내각제 했지 않은가?

△ 김만흠> 약속했다가 본인은 IMF 상황이라고 해서 지금은 어렵다고 해서 안 했다가 나중에 회고록에서는 자기는 대통령제를 선호했지만 지금 두고 보니까 내각제 쪽으로 가든 최소한 결선투표제로 가야 된다고 했다. 그다음에 노무현 대통령도 사실상 개헌 안 하려고 했다. 정몽준과의 후보 단일화 과정에서 정몽준 쪽은 분권형 대통령제를 얘기했었고, 노무현 대통령은 개헌하지 않고도 책임총리제 하면 된다고 해서 계속 버티다가 결과적으로는 합의를 할 수밖에 없으니까 분권형 개헌을 약속하고 후보 단일화 했다. 아시다시피 정몽준이 단일화 파기를 해버려서 서로 약속이 무의미하게 돼서 안 했다. 막판에 임기 말년에 처음에는 나온 원포인트 개헌에 초점을 두었죠. 그 해 1월에 그랬다가 8·15 경축사에서 뭐라고 얘기했느냐, 최소한 결선투표제, 아니면 내각제로 가야 된다고 얘기했다. 그래서 사실상 모든 대통령들이 다 집권 말에 보니까, 경험해 보니까 아니라고 했다. 유일하게 두 사람. 한 사람은 김영삼 대통령 그다음에 소극적이었던 문재인 대통령 정도다. 아시다시피 이전에 이명박 대통령도 당시 측근이었다고 이재오 씨가 개헌 운동하고 다니지 않았는가? 박근혜 대통령은 아시다시피 2016년 10월 24일 국회 연설에서 개헌론 꺼냈다가 그날 우리 좌담회 했었다. 그날 JTBC에서 방송 터져서 난리가 나버린. 그래서 역대 대통령이 다 개헌 문제를 건드렸다, 국회의장뿐만 아니라. 그러나 이행되지 않았던 거다.

김만흠 박사는 1957년 2월 13일 전라남도 장흥에서 태어났다. 그는 서울대학교 정치학과를 졸업하고 동 대학원에서 정치학 석사 및 박사 학위를 취득했다.

김만흠 박사는 서울대학교와 가톨릭대학교에서 교수로 재직했으며, 한국정치아카데미 원장을 역임했다. 2003년부터 2006년까지 국가인권위원회 인권위원으로 활동했고, 2020년 11월에는 제8대 국회입법조사처장으로 임명되어 차관급 공무원으로 재직했다.

김만흠 박사는 다수의 저서를 출간했으며, 주요 저서로는 "포퓰리즘의 정치전쟁/종교화된 진영정치", "김만흠의 15분 정치학 강의", "새로운 리더십, 분열에서 소통으로" 등이 있다. 이 외에도 여러 공저 및 대담집을 출간했으며, 주로 한국 정치와 정당 정치, 리더십, 민주화 이후의 정치 변화 등에 대한 주제를 다루고 있다. 그는 또한 여러 매체에서 정치 평론가로 활동하며 한국 정치에 대한 분석과 견해를 제시해 왔다.